行政复议决定书
宛政复决〔2025〕1120号
申 请 人：XXXX酒店
住 址：南阳市XX区XXX路XX小区楼下
法定代表人：张 X，任酒店经理
被申请人：南阳市水利局
法定代表人：闫道畅，任局长
申请人对被申请人于2025年7月17日作出的《水行政处罚决定书》（宛水罚决字〔2025〕第X号，以下简称《处罚决定》）不服，于2025年7月31日向本机关申请行政复议，本机关于8月6日依法受理。现已审理终结。
申请人请求：1.撤销《处罚决定》;2.重新对申请人的取水行为进行合法、合理、公正的调查与处理。
申请人称：
一、《处罚决定》实体处理错误，裁量明显不当。
1.违法情节认定偏差。被申请人认定申请人“未依照批准的取水许可规定条件取水”，但实际情况是，申请人在获悉存在问题后，积极采取补救措施。2025年6月5日，申请人已拆除现场地源空调设备，封填自备井，并转换使用其他中央空调系统,及时纠正了行为，有效消除了违规取水的持续影响。根据《河南省水行政处罚裁量标准》中“一般违法行为:在规定的期限内采取补救措施且达到取水许可规定条件的，处二万元以上五万元以下的罚款”，申请人完全符合“积极补救且达标”情形。然而被申请人却在该区间下限附近(21000元)处罚,未充分考量申请人主动纠错、社会危害已消除的情节，裁量未体现过罚相当原则。
2.取水超量原因未充分考量。申请人2024年取水超量存在客观因素影响。酒店经营受季节、市场活动等影响，用水需求波动大，导致前期对取水数量估计存在偏差，并非主观恶意超量取水。被申请人未深入调查超量取水的复杂成因，简单以结果论罚，忽略企业非主观违法的实际情况，实体处理缺乏全面性、合理性。
二、处罚程序不当，关键环节存在瑕疵。
1.调查程序的证据采集与告知不足。在2025年4月28日立案调查及后续过程中，被申请人虽进行了现场勘验、拍照取证、制作询问笔录，但对于关键证据(如取水计量数据的核算依据、超量取水对水资源管理具体影响的评估报告等)，未充分向申请人释明，也未给予申请人足够时间对证据真实性、关联性、合法性提出质疑和申辩。例如，取水计量数据直接关乎违法事实认定，被申请人未详细说明数据采集方式、计算逻辑，申请人对超量取水的具体核算存疑，但缺乏有效渠道反馈。这种信息不对等，导致申请人无法充分行使陈述、申辩权，违反行政处罚“程序正当、保障相对人权益”原则。
2.处罚决定送达与期限的潜在问题。被申请人作出处罚决定后，虽规定了复议、诉讼期限，但在送达环节，未确保申请人完全清晰理解文书内容及救济途径。且从立案(4月28日)到作出处罚(7月17日)，期间调查、复核时长是否必要，程序推进是否存在拖沓，导致申请人因等待处理结果，经营规划受干扰，增加企业焦虑与成本。同时，关键程序节点(如告知听证权利)，被申请人未明确履行，剥夺了申请人通过听证进一步澄清事实、争取合理处理的机会。
三、酒店经营困难，处罚未兼顾企业生存，与优化营商环境精神相悖。
1.企业经营困境与处罚承受力。后疫情时代，酒店行业复苏艰难，申请人作为中小餐饮住宿企业，面临客源不稳定、运营成本高(人力、食材、能源等)、资金回笼慢等问题。21000元罚款虽在法定区间，但对本就资金紧张的企业而言，会直接挤压员工工资发放、食材采购等流动资金，甚至可能导致服务品质下降、经营收缩，影响就业与地方消费市场活力。被申请人在处罚时，未充分调研企业实际经营困难，未践行“处罚与教育相结合，助力企业健康发展”的柔性执法理念，与国家“优化营商环境，帮扶中小企业”政策导向不符。
2.营商环境建设的负面示范。南阳市正积极打造法治化、便利化营商环境，水利行政执法作为市场监管重要环节，应体现“有温度、有尺度”。此次处罚，若因程序瑕疵、裁量不当持续生效，会让其他市场主体对行政执法公正性产生质疑，认为“执法机械、不恤企业”，削弱企业投资、经营信心。申请人积极整改取水问题，本是“知错能改”的正面案例，却因生硬处罚，变成营商环境建设的反面典型。期望通过复议，督促执法部门优化流程，既维护水资源管理秩序，又护航企业发展，实现“执法目的与营商环境双赢”。
综上，《处罚决定》实体裁量失当、程序存在瑕疵，且未兼顾企业困难与营商环境建设。请求复议机关撤销该处罚，重新公正处理，以维护申请人合法权益，促进行政执法规范化与营商环境优化!
被申请人称：
一、申请人认为被申请人实体处理错误不能成立。
1.申请人违法事实认定清晰。经查，申请人地温空调项目2024年共取水6.8787万m³，批准取水许可量0.92万m³，严重超出取水许可证取水水量。2024年初该项目就已出现超许可取水情况，随着取水量的逐步累积，被申请人工作人员分别于2024年2月、5月、8月、10月、2025年1月多次向申请人发出超许可取水预警、送达超许可整改通知、督促对方尽快查明原因，并指导其按照规范进行整改。申请人一直消极懈怠，未按要求履行整改义务，导致2024年出现严重超许可取水现象，其行为主观故意强烈明显，客观后果清晰可见。
2.违法情节认定准确。基于违法事实，2025年4月30日被申请人向申请人送达《责令停止水事违法行为通知书》《责令限期改正通知书》,要求其在2025年5月20日前改正违法行为。5月19日申请人提交了延期整改申请书，恳请延长整改期限，被申请人考虑其实际困难，经研究同意其请求。申请人在最后整改期内自行放弃使用地温空调，拆除相关设备，封填自备井，转换使用其它空调系统。至此，被申请人认定当事人已按要求完成整改，最终将其行为定性为“一般违法行为”。
3.处罚裁量使用适当。根据《河南省水行政处罚裁量标准》(豫水政〔2021〕13号)，申请人虽因故延期整改，但违法行为一般并及时改正，没有造成严重危害后果，被申请人从适度减轻企业经济负担考虑，后在执法程序的陈述申辩环节,采纳了申请人提出的部分陈述、申辩主张，最终作出从轻处罚，按最低处罚幅度对其处罚21000元。
二、申请人提出被申请人处罚程序不当与事实不符。
1.涉案调查据理充分。如前所述，关于申请人超许可取水行为，被申请人先后多次下达预警整改通知和行政执法约谈，每一次整改通知中明确告知该阶段的实际取水量，以及超出年度取水许可总量的事实;在执法调查笔录中申请人对违法事实也是明确承认，对关键证据确认无疑。再者，作为纳税主体，纳税人每季度交纳水资源税时，实行自我承诺、自主申报，对自己的纳税行为负责。在每个征税期，申请人按水量核定书缴税，水量核定数据在水资源税征收系统上随时可查，期间申请人从未向税务部门反映对取水量数据逻辑性及合法性提出异议，完全不存在信息不对等问题。
2.处罚决定依法合规。2025年6月27日、7月18日被申请人向申请人分别送达《行政处罚事先告知书》《水行政处罚决定书》,按照要求两份文书中均明确告知当事人的权利及救济途径，两份文书因申请人拒签而被公证送达，具有法律效力。申请人又辩称,被申请人自立案至处罚时间过长,增加企业“焦虑成本”。该案的办理完全符合《行政处罚法》规定的法律程序，之所以办案时间跨度较大，正是应允了申请人延期整改的请求，给予其足够的整改时间，令其能最大时限补正违法行为。又根据《河南省行政处罚听证办法》第四条之规定:“行政执法机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利:(一)对公民处以5000元以上、对法人或者其他组织处以5万元以上罚款”，被申请人对申请人做出的21000元的处罚不足5万元，无须告知当事人听证权利。
三、申请人辩称被申请人的行政处罚无视相对人利益和优化营商环境毫无依据。
1.《处罚决定》充分考虑企业生存发展实际。针对申请人的超许可取水行为，被申请人多次召集当事人进行行政约谈，本着惩前毖后教育为主的理念，开展柔性执法服务。考虑后疫情时代小微企业的经营之惑和发展之困,被申请人给予了纾解和帮扶,违法事实发生后，依法延长其整改时限;充分听取当事人的陈述申辩，并采纳其部分主张，为申请人争取了最大利益，依法降低处罚幅度。
2.维护营商环境以案释法。优化营商环境建设始终要基于公开透明、稳定公平、权责对等的法治环境，并不是每个违法行为人逃避责任的避风港。具体该案中,被申请人从人人都是营商环境，事事都是营商环境出发,对申请人超许可取水行为采取积极审慎态度，按照《河南省水行政处罚裁量基准》(豫水政〔2024〕13号)文件，该文件于2025年2月1日起实施，申请人行为属于“擅自扩大的取水量占批准取水量的50%以上的”，属于严重违法行为，应“处十万元罚款，吊销取水许可证”。但在案件办理期间被申请人本着“最大限度维护当事人利益”原则分析，申请人超许可的行为发生在2024年，按2024年实行的《河南省水行政处罚裁量标准》(豫水政〔2021〕13号)，申请人由于已按要求整改到位，其行为属于“一般违法行为”，应“处二万元以上五万元以下的罚款”。根据《行政处罚法》“从旧兼从轻”的原则，最终执行最低的处罚标准。被申请人执法实践中创新运用了这一救济原则，既维护了法律的严肃，又兼济了企业发展，达到了以案释法，为营商环境建设树立了正面示范。案后经查实，申请人在2023、2024连续两年超许可取水，且2024年超许可水量巨大，被水利部取用水管理系统重点监控，属于省水利厅重点督办案件。申请人错误认知优化营商环境立法初衷，应当对违法行为付诸相应责任。
综上所述，《处罚决定》认定事实清楚，主体明确，程序合法，适用法律法规正确，处罚裁量适当，请复议机关依法予以维持。
经审理查明：
一、申请人于2020年10月1日办理《取水许可证》（编号：C411302G2021-XXXX），许可取用地下水作为服务业用水，取水量为0.92万m³/年。
二、南阳市节水服务中心受被申请人委托，对水资源和节水领域开展行政执法工作。被申请人根据2024年度河南省水资源税收取用水信息管理系统水量信息排查对比，发现申请人地温空调项目全年合计取水6.8787万m³，回水7.2142万m³，全年取水量严重超出取水许可证取水水量。经多次约谈及整改未果，被申请人于2025年4月25日到申请人处进行现场调查，申请人认可前述取水量及南阳市节水服务中心曾多次对申请人进行服务性行政约谈，并多次下发超取水许可整改通知。
三、2025年4月28日，被申请人对申请人超许可规定条件取水的行为立案，同日向申请人下发《责令停止水事违法行为通知书》《责令限期改正通知书》，要求申请人在5月20日前整改到位。5月19日，申请人向被申请人提交延期整改申请书。6月5日，被申请人对申请人整改情况进行复查，并于6月12日作出《整改复查意见书》确定申请人已整改到位。6月24日，被申请人向申请人送达《水行政处罚事先告知书》（宛水罚先告字〔2025〕第X号），告知申请人未依照批准的取水许可规定取水的行为，违反了《河南省取水许可管理办法》第九条第一款之规定，结合申请人已整改到位的情况，认为申请人属于一般违法行为，参照《河南省水行政处罚裁量标准》，拟对申请人处以25000元的行政处罚，同时告知了申请人提出陈述申辩的权利。申请人拒绝签收该通知，被申请人经公证，于6月27日对申请人进行了留置送达。7月4日，申请人向被申请人提出陈述申辩，认为处罚过重、已整改到位、企业经营困难，希望减轻减免处罚。被申请人经复核，决定采纳部分陈述申辩意见，对申请人的处罚从25000元减轻至21000元。
四、7月17日，被申请人作出《处罚决定》，认定申请人2024年全年取水量6.8787万立方米，严重超出取水许可的0.92万立方米，违反了《河南省取水许可管理办法》第九条第一款之规定。6月5日执法人员现场复查，已整改到位，申请人已拆除地温空调设备，封填了自备井，转换使用其他中央空调系统。参照《河南省水行政处罚裁量标准》，申请人的违法行为属于一般违法行为，根据《中华人民共和国水法》第六十九条第二款之规定，决定对申请人处以21000元罚款的行政处罚。《处罚决定》经公证处公证，于7月18日送达申请人处。
五、另查明，2024年2月22日，被申请人向申请人送达《超取水许可整改通知》，告知申请人2023年地温空调取水量2.7275万立方米，超过取水许可量，要求申请人查找原因、制定整改措施，2024年3月15日前提交整改计划和承诺，逾期将立案查处。同时根据申请人的实际运行状况，建议申请人从以下情况进行整改：1.重新进行水资源论证，结合实际情况分析核算取水量，向水利部门提交取水许可变更申请；2.加强机组维护；3.安装变频装置；4.按照取水许可在和水资源论证的要求规范机组运行。
2024年5月8日，被申请人向申请人送达《超许可取水的通知》，告知申请人2024年第一季度取水量3.9143万立方米，第一季度实际取水量已超出年度取水许可总量，违反相关法律规定，其他通知内容同前。
2024年8月22日，被申请人向申请人送达《超许可取水的通知》，告知申请人2024年第一、二季度取水量4.7893万立方米，实际取水量已超出年度取水许可总量，违反相关法律规定，要求申请人尽快整改，否则将根据《河南省取水许可管理办法》第三十七条之规定，处以2万元-10万元罚款，情节严重的，吊销取水许可。其他通知内容同前。
2024年10月23日，被申请人向申请人送达《超许可取水的通知》，告知申请人2024年前三季度取水量5.9261万立方米，实际取水量已超出年度取水许可总量，违反相关法律规定，其他通知内容同前。
2025年1月10日，被申请人向申请人送达《超许可取水的通知》，告知申请人2024年取水量6.8787万立方米，超出年度许可取水总量，违反相关法律规定，其他通知内容同前。
2024年6月25日、8月22日、2025年3月11日，被申请人多次组织对申请人等企业关于超许可取水单位的行政执法约谈。
本机关认为：
一、《处罚决定》认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，裁量适当。被申请人根据河南省水资源税取用水量核定结果及现场调查核实结果，认定申请人2024年全年取用水量为6.8787万立方米，回水7.2142万立方米。水行政部门对申请人核准取水许可量为每年0.92万立方米。申请人未按照批准的取水许可规定条件取水的事实认定清楚、证据确凿。被申请人依据《中华人民共和国水法》第六十九条第二款之规定，参照《河南省水行政处罚裁量标准》，对申请人处以21000元的行政处罚，适用法律依据正确，裁量适当。
被申请人于2025年4月28日立案，经现场调查、责令限期整改、整改复查、行政处罚前告知、听取陈述申辩意见并复核等程序后，于7月17日作出案涉《处罚决定》并公证送达，程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关程序规定。
二、申请人的复议请求不能成立。
1.关于申请人认为已整改到位，处罚裁量不当的问题。根据《河南省水行政处罚裁量标准》之规定，依据《中华人民共和国水法》第六十九条、《河南省取水许可管理办法》第三十七条之规定作出处罚的行政处罚裁量基准为：一般违法行为：在规定的期限内采取补救措施且达到取水许可规定条件的，处二万元以上五万元以下的罚款；严重违法行为：在规定的期限内采取补救措施但未达到取水许可规定条件的，处五万元以上七万元以下的罚款；特别严重违法行为：在规定的限期内拒不停止违法行为、不采取补救措施的，处七万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，吊销取水许可证。因此，是否整改、整改到位与否，影响的是裁量标准，而非处罚与否。申请人认为已整改到位，并非免于行政处罚的合法事由，被申请人认定申请人已整改到位，按照“一般违法行为”裁量处罚，符合“过罚相当”的规定。
2.关于申请人认为取水超量无主观违法因素，及被申请人调查中对于取水计量数据释明不足的问题。被申请人自2024年2月起，多次对申请人进行行政约谈、行政指导，按季度告知申请人超许可取用水的情况，并向申请人提供了整改建议。申请人的该项复议请求不能成立。
3.关于申请人认为酒店经营困难，处罚与营商环境精神相悖的问题。法治是最好的营商环境，营造良好的营商环境需要行政执法机关和市场主体共同配合。“小过重罚”可能抑制市场活力,而“有过不罚”则可能纵容违法行为,都不利于营商环境的改善。在本案中，申请人2023年取用水已超过许可，2024年第一季度取用水已超过全年许可，被申请人多次通过行政指导、行政约谈、下发通知等形式，对申请人的违法行为进行了告知，对解决方案进行了指导，已尽到了合理、审慎的执法规范义务。被申请人在作出处罚前，也充分听取了申请人的意见，对申请人提交的延期整改情况予以认可，对处罚金额从原拟定的25000元下调至21000元，已充分考虑企业经营状况，对于申请人的违法行为作了从轻处理，不存在违背营商环境精神的情况，申请人的该项复议请求不能成立。
综上所述，被申请人作出的《处罚决定》认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，处罚适当，依法应当予以维持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：维持被申请人于2025年7月17日作出的《水行政处罚决定书》（宛水罚决字〔2025〕第X号）。
申请人如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2025年10月9日