驳回行政复议请求决定书
宛政复驳〔2025〕1002号
申 请 人：陈X慧，女，居民身份号码41XXXXXXXXXXXX2001
地 址：卧龙区XX路XXX号
被申请人：南阳市高新技术产业开发区管委会
法定代表人: 党俊伟，任主任
委托代理人：李 阳，高新区管委会工作人员
申请人以被申请人未履行法定职责为由，于2024年11月18日向本机关申请行政复议，本机关于2024年11月25日依法受理，现审理终结。
申请人请求：责令被申请人针对XXXXX广场项目未经消防验收等投入使用依法作出行政处罚并强制执行，停止XXXXX广场项目投入使用，查封涉案XX楼裙房。责令被申请人赔偿申请人因房屋存在消防安全隐患等原因停用造成的损失，具体赔偿金额以委托的评估机构作出的评估报告为准。
申请人称：申请人的住房与案涉消防不合格建筑紧邻，申请人为防止消防隐患，主张自身合法权益，于2024年4月13日向有关部门提交《针对XXXXX广场项目未经消防验收投入使用依法作出行政处罚的申请书》，请求依法查封案涉XX楼裙房，以消除火灾隐患。被申请人不依法履行法定职责，对申请人不予回复，严重违法，且使该项目仍然投入使用，并未进行查封。申请人提起行政诉讼后，法院告知属于行政复议前置案件，2024年11月14日经法官再次释明，申请人为使案件能够得到实质处理，遵从法官的指引撤回起诉，先行行政复议。
在被申请人的内部机构南阳市高新区城市管理和综合执法局作出的《行政处罚决定书》（综执高新城罚决字〔2024〕第X号）行政处罚决定书中要求停止XXXXX广场项目的投入使用，但该局无强制执行权，导致行政处罚决定迟迟无法履行，事实上起不到任何效力，此外只对该公司罚款21万，该公司却因违法行为获利，收取巨额租金，处罚明显太轻，应当依法没收违法所得。被申请人明显违法，变相鼓励违法甚至犯罪。
高新区城市管理和综合执法局本质上是被申请人的内设机构，作出行政处罚并强制执行应当由被申请人全权负责，被申请人的推诿行为构成行政不作为。
被申请人称：
一、XXXXX广场项目消防问题，历经多年多个阶段，应全面、综合审视整个事实过程，更加有助于审查本次申请。
案涉项目为南阳市XXX房地产开发有限公司（以下简称“XXX公司”）开发建设，项目位于XX路以北、XX路以西。2010年10月22日，XXX公司取得宛市土国用（2010）第00XXX号国有土地使用证，2012年4月28日取得“XXX社区XX城中村改造项目”宛规地字(2012)第XX号《南阳市建设用地规划许可证》，总用地面积89.568 亩。2014年10月31日，原南阳市城乡规划局为XXX公司（XXXXX广场）颁发宛规建字《南阳市建设工程规划许可证》(2014第XX号)，其中许可XX楼（住宅部分）地上7层、裙房4 层、地下2层。商业及配套服务设施位于XX楼裙房，商业建筑面积为7294.37平方米。项目建设工程设计单位为XXXXX设计院，图纸审查单位为南阳市工程勘察设计咨询中心。
2017年10月24日，为解决宛城区XX街道办事处XXX社区XXX涉迁村民安置问题，需将XXX城中村改造项目待安置在XX楼的安置面积16065平方米调整到XX楼。后经宛城区政府申请，2017年11月3日，南阳市城乡规划局作出 《关于南阳市中心城区房地产市场秩序专项整治涉及南阳市XXX社区XXX城中村改造项目（南阳市中心城区房地产市场秩 序整治项目-XXX）规划条件的补充意见》（宛规条字〔2017〕XX号)，同意将该项目原计划安置在XX楼的安置住宅面积16065平方米调整到XX楼，原规划条件的其他实施要求不变。
2018年8月27日，经XXX公司申请，2018年9月5日，市自然资源和规划局作出“建设工程规划许可证内容变更审批表”及宛规建证附更字《建设工程规划许可证内容变更通知书》(2018第XX号)，将XXXXX广场XX楼建筑层数变更为地上28层，总建筑高度96.3米。根据建设审批程序，XXX公司向市公安消防支队提出建设工程消防设计审查，考虑到XX楼与XX楼防火间距不足，根据市公安消防支队提出的初审意见，设计单位XXXXX设计院作出“设计文件审查问题整改报告”：本工程裙房部分与XX楼相邻，高出XX裙房屋面15米范围内的墙体为防火墙，原墙体上外窗取消。2018年11月30日，南阳市公安消防支队作出宛公消审字《建设工程消防设计审核意见书》(2018第XXXX号)，认为XXX公司报送的XXXXX广场XX楼建设工程消防设计合格。同日，取得原高新区建设环保局为XXX公司颁发《建设工程施工许可证》。
申请人所购买的XXXXX广场XX楼X单元与XX楼东西毗邻，因XXX公司按照规划变更建设XX楼裙房，2019年3月5日申请人向南阳市卧龙区人民法院提起诉讼，要求XXX公司、南阳XX物业服务有限公司排除妨碍，在卧龙区法院审理过程中，申请人自愿撤回起诉。之后，申请人于2021年以XX楼违法建设为由将南阳市城市管理局诉至法院，历经再审驳回其诉讼请求。2022年再次以市自然资源和规划局为被告，请求撤销《建设工程规划许可证内容变更通知书》，法院再次驳回其诉讼请求。其后，申请人开始向市城市管理局、市自规局、消防部门、市长信箱、市纪委及督导组反映XXX8号楼四层裙房建筑紧贴5号楼，没有间距，存在消防安全隐患，影响其通风采光，系违法建筑，要求有关部门查处。
2024年4月1日市住建局有关领导会同高新区住建局、设计院专家等，就XXX项目消防安全隐患问题商讨处理方案。原设计单位按照与会专家提出的意见，2024年5月22日作出“建设工程设计图设计文件变更审查表”并经图审机构审查同意，相邻XX楼11层及以下楼层46轴外墙上的窗户取消。之后，XXX公司按照变更内容对包括申请人在内的X单元11层以下住户外墙窗户封堵，以消除消防隐患，但遭到申请人拒绝。在此期间，涉及XXXXX楼裙房未经消防验收即投入使用问题，高新区城市管理和综合执法局经过调查询问、现场勘验等程序，于2024年4月18日向XXX公司下达《行政处罚决定书》（综执高新城罚决字〔2024〕第X号），责令XXXXX广场项目XX楼停止使用，对XXX公司作出罚款21万元的行政处罚。2024年5月14日再次对XXX公司下达《行政决定履行催告书》（综执高新城决催字〔2024〕第X号）。因XXX公司迟不履行处罚决定，现高新区城市管理和综合执法局已向卧龙区人民法院提起强制执行申请，卧龙区法院经审查，认为高新区城市管理和综合执法局作出的《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法、符合法律规定，于2024年11月19日作出（2024）豫XXXX行审XX号《行政裁定书》，准予执行。现该局正在向卧龙区人民法院执行局申请强制执行。
二、答复意见
（一）申请人不是本案的利害关系人，不具有提起行政复议的主体资格。且已超出法定复议期限。应当不予受理。
1.根据《行政复议法》以及《行政诉讼法》第二十五条，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。显然，上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。本案中申请人要求对XXX项目未经消防验收等投入使用依法作出行政处罚并强制执行，申请人并非行政处罚的行政相对人，该行政处罚与申请人并不具有法律上的利害关系。
2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项对“与行政行为有利害关系”做出了具体解释，从法律规定看，对行政行为相对人以外的原告资格仍要求以与行政行为有利害关系为前提，针对投诉人的利害关系问题，更是以“为维护自身合法权益”，作为判断申请人与行政行为是否有利害关系的核心标准。一方面，只有基于维护自身合法权益的投诉，才属于与行政行为有利害关系，即投诉人有区别于其他人的可保护的特别权益，且应当是基于维护自身合法权益而非基于公益；另一方面，行政机关的行政行为对投诉人权益的影响应当具有直接关联性，因与行政行为的间接关联而对投诉人权益产生影响的，投诉人原则上不具有利害关系。本案中，高新区城市管理和综合执法局对XXX公司未经消防验收即投入使用的违法行为实施的行政处罚，其所要保护的是基于消防安全的公共利益，而非申请人自身特别权利。同时申请人投诉要求查封的行政强制执行对其个人利益没有直接和必然关联。因此，申请人不具有提起本复议申请的主体资格。
3.假设申请人具有提起本复议申请的资格，现向市政府提出行政复议申请，远远超出了法定复议期限。
申请人就本次复议的理由和申请，多次拨打市12345热线进行举报，为此，高新区城市管理和综合执法局分别于2024年5月14日、5月30日对案件办理进程进行书面回复。申请人并未在法定六十日提起行政复议，却在9月1日向南阳市提起行政诉讼，已远超出法定复议期限，应当不予受理。
（二）被申请人不是适格行政复议被申请人。
案涉行政行为系被申请人职能部门城市管理和综合执法局做出，高新区城市管理和综合执法局是被申请人经市委、市政府批准成立，开展综合性执法的日常管理机构，实施安全生产领域的行政处罚是其法定职责，具有独立的财政预算和人员编制，能够独立承担责任。根据《行政诉讼法》第二十六条： 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告”。2010年9月被申请人经国务院批准设立国家高新技术产业开发区，因此，申请人以被申请人提起复议申请主体错误，应依法驳回。
（三）申请人拒绝执行整改意见，即使存在安全隐患，自身也存在重大过错。其请求赔偿因房屋存在消防安全隐患等原因停用造成的损失没有法律依据和事实依据。
复盘事情发展过程，虽XX楼与XX楼相邻，但两栋建筑均取得相关部门审批手续，建设工程消防设计也经过消防部门审核通过，且严格按照规划设计方案施工建设。涉及申请人提出的消防安全隐患，市、区两级始终高度重视，组织专家论证后原设计单位已进行施工设计变更并经过市图审中心审定，需对相邻XX楼包括申请人在内住户的一侧窗户进行封堵，但是申请人却不予配合封堵，自身即存在重大过错。同时，根据已生效判决法院查明事实，申请人于2013年5月22日与XXX公司签订《商品房买卖合同》，购买XX楼X单元XXX室房屋并长期居住，并不存在所谓的停用损失。
（四）停止XX裙房使用，涉及众多无辜承租户合法利益。且被申请人自身并不具有行政强制执行权，现高新区城市管理和综合执法局已申请法院予以强制执行。
1.XX裙房一至四层，现有教育培训机构、大型商超、饭店等10余家承租户经营，高新区城市管理综合执法局于2024年4月18日向XXX公司作出处罚决定，后下达《行政决定履行催告书》，为实现XX裙房停止使用的处罚决定，于2024年5月20日，在案涉现场张贴《公告》，要求承租商户自行处理店内物品。但遭到商户一致反对，电力公司和水务集团也不配合停水停电。特别是6月27日，10家商户近20人前往高新区信访，严重影响了社会和谐稳定。
2.被申请人作为市政府派出机关，并不是一级政府，涉及“依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的处罚”的行政处罚，来自市政府相关行政部门的赋权（《南阳市人民政府关于公布需在南阳高新区落实的权责事项清单的通知》宛政文〔2021〕XX号第XXXX项），因此，被申请人自身并不具有行政强制执行权。现高新区城市管理和综合执法局已向卧龙区人民法院提起“强制执行申请书”，卧龙区法院经审查，认为高新区城市管理和综合执法局作出的《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法、符合法律规定，于2024年11月19日作出（2024）豫XXXX行审XX号《行政裁定书》，准予执行。现该局正在向卧龙区人民法院执行局申请强制执行。
3.申请人提出的查封XX裙房，根据《中华人民共和国行政强制法》第九条，查封场所属于行政强制执行措施，行政强制执行措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由和财务实施暂时性限制和控制的行为。《行政强制法》第二十八条，行政机关在作出行政处罚决定后，应当及时解除相应的行政强制措施。因此，申请人要求查封案涉XX楼裙房没有法律依据。
（五）案涉项目已纳入问题楼盘，工作专班正在全力以赴化解。
1.因历史原因，案涉项目因开发商资金链断裂、经营不善等原因引发拖欠工程款、房屋延迟交付、欠缴税费等多种纠纷，利益主体众多，风险传导性强，社会影响面大，为此南阳市问题楼盘处置化解工作指挥部早将其纳入市问题楼盘台账，多次召开专题会议研究项目涉法涉诉问题，涉及行政、司法等多个部门的协作，因此申请人相关诉求应优先在专班的协调下解决，有利于及时化解争议。
2.就案涉项目XX楼问题，申请人多次通过诉讼和举报方式进行反映，其真实目的是认为XX楼变更规划后，由原地上7层变更为28层，影响其采光通风，期望行政手段施压开发企业，获取复议目的之外的利益补偿，其行为不具有正当性，客观上浪费行政和司法资源，应当予以驳回其复议请求。
综上所述，申请人不是本案的利害关系人，不具有提起行政复议的主体资格，且已超出法定复议申请期限，被申请人亦并不是适格被申请人。对于申请人的举报，被申请人已责令相关部门立案调查，并通过12345平台进行如实回复，认真履行了职责。涉及行政强制执行，已超出被申请人的行政职权，请求复议机关依法不予受理或驳回申请人的行政复议请求。
经审理查明：案涉项目为南阳市XXX房地产开发有限公司（以下简称“XXX公司”）开发建设的XXXXX广场项目，已被纳入问题楼盘化解处置清单。案涉楼栋为X号楼裙房，申请人系X号楼X单元业主，住宅与X号楼裙房相邻。
2023年11月24日，高新区国土规划建设环保局向XXX公司出具《建设工程消防验收通知书》，告知案涉项目未经消防验收投入使用，存在安全隐患，要求XXX公司立即整改并将相关资料报该局验收。
2024年4月13日，申请人向被申请人邮寄《针对XXXXX广场项目未经消防验收投入使用依法作出行政处罚的申请书》，要求被申请人对案涉项目未经消防验收投入使用的行为进行行政处罚，将案涉XX裙房进行查封。
2024年4月18日，南阳市城市综合执法局向XXX公司作出《行政处罚决定书》（综执高新城罚决字〔2024〕第X号），认为XXX公司XX楼未经消防验收投入使用，存在安全隐患，违反了《中华人民共和国消防法》第十三条第三款的规定，责令XXX公司对XX楼停止使用，并处以21万元的行政处罚。
2024年5月14日，南阳市城市综合执法局向XXX公司出具《行政决定履行催告书》，要求XXX公司履行处罚决定。5月20日，南阳市城市综合执法局向XX楼商户张贴发布《通知》，因XXX公司未自行停止使用，故该局将于5月27日对XX楼商业部分采取停水、停电等措施强制停止使用，请相关商户及时处理生鲜产品及其他贵重物品。后XX楼部分商户至高新区信访反映情况。
2024年5月22日，XXXXX设计院出具《建设工程施工图设计文件变更审查表》，认为原整改报告中第5条整改意见在施工过程中未得到落实，现应按照以下意见执行：相邻XX楼11层及以下楼层46轴外墙的窗户取消。
2024年11月7日，南阳市城市综合执法局向人民法院申请强制执行，11月29日，卧龙区人民法院作出行政裁定书，裁定准予执行行政处罚决定书。
另查明，申请人于2024年7月19日以被申请人、高新区城市管理和综合执法局、高新区国土规划建设环保局为被告向人民法院提起行政诉讼，人民法院审查认为本案系复议前置案件，经人民法院释明，申请人自愿撤诉，人民法院于11月25日作出行政裁定，准予申请人撤诉。
本机关认为：申请人于2024年4月13日向被申请人等单位邮寄申请书，请求被申请人对案涉项目未经消防验收投入使用的行为进行处罚（将涉案XX楼依法进行查封）。南阳市城市综合执法局于2024年4月18日作出《行政处罚决定书》，责令XXX公司停止XX楼使用，并对其违法行为处以21万元罚款的行政处罚。XXX公司未履行处罚决定，南阳市城市综合执法局依法予以催告，并在XX楼张贴发布通知，将对该楼层强制停止使用，后向人民法院依法申请强制执行。由上可知，申请人在申请书中要求相关单位对案涉项目违法行为进行行政处罚，具有行政处罚权的单位为南阳市城市综合执法局。从被申请人的权责清单可知，高新区城市管理和综合执法局作为被申请人的内设机构，其自身不具备执法权，而是受南阳市城市综合执法局的委托，在高新区辖区内行使相应的执法权，其法律后果由委托单位承担。南阳市城市综合执法局已对申请人反映的问题进行了行政处罚，并责令XXX公司对XX停止使用。被申请人不具备对案涉项目进行处罚或查封的职责，申请人要求被申请人对案涉楼栋进行查封，缺少法律依据。
需要指出的是，该项目虽已列入问题楼盘化解处置清单，但案涉楼栋确有消防安全隐患，被申请人作为属地管委会，应当尽快协调相关部门及XXX公司予以处置，消除安全隐患，确保人民群众生命财产安全不受损失。
根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条之规定，本机关决定：驳回申请人本次行政复议请求。
如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2025年1月24日