行政复议决定书
宛政复决〔2024〕219号
申 请 人：南阳市XXXX机械有限公司
住 址: 南阳市XX路与XX路交叉口XXX
委托代理人：李X东，北京市XX（XX）律师事务所律师
被申请人：南阳市自然资源和规划局
法定代表人：皇甫光宇，任局长
第 三 人：南阳市XXXX有限公司
住 所 地：XX区XXX路XXX号XXXX X号楼XXX房
委托代理人：李X选，汤X珊，河南XX律师事务所律师
申请人不服被申请人于2024年1月26日作出的《南阳市国有建设用地使用权出让公告》（宛自然资告字〔2024〕X号，以下简称《出让公告》）及2024年2月20日作出的《GXG2023-XX出让结果公告》（以下简称《结果公告》），于2024年4月18日向本机关申请行政复议，本机关于2024年4月24日依法受理，经延期及中止审理，现已恢复审理并审理终结。
申请人请求：请求确认《出让公告》及《结果公告》无效，停止被申请人对案涉地块的国有土地使用权出让行为。
申请人称：申请人是南阳市XX路以南、XX路以东的国有地块（土地证编号：宛市土国用〔2009〕第00XXX号）的合法使用权人。被申请人在该土地没有完成收储且存在争议纠纷的情况下，违法决定对该地块（宗地编号GXG2023-XX）出让，并于2024年1月26日作出了《出让公告》，于2024年2月20日作出《结果公告》，公告显示成交价为5050万元，竞得入选人为第三人。
被申请人出让的宗地土地使用权为申请人，申请人至今仍合法持有该地块的土地使用权证，享有合法的土地使用权，被申请人出让该地块的国有土地使用权没有依据，存在重大且明显的违法，严重损害了申请人的合法权益。根据国家有关规定，政府出让土地应当净地出让，国土资源主管部门供应土地应当符合土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确、具备动工开发所必须的其他基本条件，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置。但是，被申请人在收回案涉土地时，明显不符合净地出让的要求，严重违法。
由此可见，被申请人的出让行为没有依据，存在重大且明显违法情形，该行政行为应属无效。同时，为防止被申请人的违法出让行为造成更严重的后果和产生更大的损失，被申请人应当立即停止该地块的出让行为，不得与第三人办理包括成交确认书及国有建设用地使用权出让合同等在内的任何出让手续，已办理的手续也是无效的，应当予以撤销。综上所述，申请人为维护自身合法权益，现依据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》等有关规定，依法申请行政复议，请求复议机关本着有错必纠的原则，依法支持申请人的复议请求。
被申请人称：被申请人在案涉土地出让时符合法律规定，并未侵害申请人的任何利益。申请人位于XX路与XX路交叉口XXX原国有出让用地面积40.913亩，用途为工业用地，土地证号为宛市土国用（2009)第00XXX号。该宗地于2014年纳入XX河沿线房屋征收范围内，其中25.577亩土地由XX区已完成房屋征收补偿，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，房屋被依法征收的，其国有土地使用权同时收回；剩余土地中的15.103亩纳入宛自然资条〔2023〕XX号规划条件确定的规划用地范围内，规划用地性质调整为住宅，由XX区自然资源部门办理收回国有建设用地使用权告知手续，被答复人书面承诺不再补偿，同意按照市政府宛政纪《XX号会议纪要》执行（土地出让后土地收益部分用于解决企业房屋征收补偿和搬迁造成的停产损失），XX区管委会下达了《2023年X号土地收回决定）。
按照宛自然资条〔2023〕XX号规划条件确定的用地范围，由XX区自然资源部门对另外7.373亩集体土地依法完成土地征收，并与上述15.103亩土地合宗完成文物勘探等工作后，移交市土地储备开发中心纳入市级储备，其中13.391亩（规划实用面积）住宅用地已具备出让条件。被申请人根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》有关规定，拟定GXG2023-XX号宗地拍卖出让方案并报经市政府批准实施（宛政土〔2023〕XXX号）。
在GXG2023-XX号宗地出让公告发布后，未有任何单位和个人向被申请人提出异议。2024年2月20日上午10:16，经过38轮次竞价，第三人竞得该宗地国有建设用地使用权，成交价为5050万元。
综上所述，申请人持有的宛市土国用（2009）第00XXX号地使用证在XX区完成房屋征收后已不具备法律效力，应主动向有关部门依法申请办理注销或变更登记。申请人已书面同意收回案涉土地国有建设用地使用权并不再要求补偿，其享有在土地出让后向XX区申请按照宛政纪《XX号会议纪要执行》（土地出让后土地收益部分用于解决企业房屋征收补偿和搬迁造成的停产损失）的权利，XX区管委会应依法依规履约到位。被申请人出让的案涉土地，符合“净地出让”条件及有关法律的规定，复议机关不应受理，应予驳回被答复人的复议申请，请求行政复议机关依法维持被申请人出让宗地编号GXG2023-XX地块国有建设用地使用权的行为。
第三人称：
一、被申请人和XX区管委会收回土地及挂牌出让案涉土地的行为，认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，依法应当维持。申请人持有的原土地证证载用途为工业用地，使用权面积27275㎡（40.913亩），该宗地在2014年纳入XX河沿岸片区房屋征收范围内，其中25.577亩已完成征收并获得了征收补偿，余下的15.103亩土地规划条件已调整为住宅，由XX区管委会完成余下土地的收回并纳入市级储备，原土地证自然作废，没有任何法律效力。所以，被申请人本次挂牌出让的土地权属清晰、证据确凿，适用依据正确，程序和方法，出让合法，请依法维持该出让行为。
二、被申请人的挂牌出让行为未侵害申请人的合法权益，申请人不享有案涉土地的使用权，且与本案没有利害关系，不具备提出行政复议的申请人资格，复议机关依法应当驳回申请人的复议申请。00XXX号土地证载明的使用权人是南阳XX机械有限公司（以下简称“XX机械”），依据法律规定，不动产物权的设立和转让，经依法登记，发生效力，不动产权属证书是权利人享有权利的证明，禁止任何单位和个人非法买卖、转让土地。南阳XX机械有限公司和申请人签订的《资产划转合同》不合法，申请人不是案涉土地使用权人，被申请人的行政行为没有损害其合法权益，其不具备复议申请人资格，应当驳回其复议申请。
三、第三人已依法受让国有建设用地使用权，并办理了国有土地使用证，系国有建设用地使用权的权利人，第三人的合法权益应依法保护。2024年1月25日，被申请人就出让案涉宗地使用权发布网上拍卖公告（宛自然资告字〔2024〕X号），第三人按照公告要求，于2024年2月18日缴纳竞买保证金4670万元，于2月20日经过多轮竞价，以5050万元竞得该宗地的国有建设用地使用权。2024年4月26日，被申请人和第三人签订了《成交确认书》，确认了第三人竞得该宗地的国有建设用地使用权。2024年5月7日，被申请人和第三人签订了《国有建设XX个地使用权出让合同》，第三人也及时缴纳了契税2127128.32元及下余国有土地使用权出让款380万元。2024年5月11日，第三人取得了国有土地使用权证。
四、若申请人与相关行政机关有土地补偿争议，应当另行与行政机关协商解决，但若申请人滥用行政复议权，损害第三人的合法权益，申请人将承担全部法律后果。
行政复议期间，申请人阅卷后向本机关提交如下书面意见：
一、申请人证载土地使用权40.913亩，在第一次房屋征收时仅涉及一部分，剩余的15.103亩并未被依法收回。在第一次房屋征收时，南阳市XX区房屋征收领导小组办公室在与2015年5月26日签订的《补偿协议书》第一条载明征用土地面积17051㎡，而对于剩余部分土地使用权，没有因房屋征收而被收回。《XX号会议纪要》中第五条也 显示了剩余土地未征用的事实。
二、被申请人在答复书中所称的案涉土地收回依据与其所提供的证据不相符。其答复书中称XX区管委会下达了《2023年X号土地收回决定》，但其提供的证据材料显示的收回依据为《2022年XX号土地收回决定》，二者不相符。且XX区管委会2022年6月作出的《2022年XX号土地收回决定》未与申请人达成任何补偿协议，未给予申请人任何补偿，程序上也未告知申请人和XX机械，没有征求和听取申请人和XX机械，在决定作出后，也没有向申请人和XX机械送达，未告知申请人和XX机械救济权利。另外，XX区管委会又于2023年10月24日就同一事项另行作出了《2023年X号土地收回决定》。因此，《2022年XX号土地收回决定》明显严重违法，不能作为出让案涉土地使用权的依据，该决定无效。XX区管委会作出的《2023年X号土地收回决定》和申请人2023年10月19日盖章的《承诺书》明显剥夺了申请人作为合法土地使用权人获得补偿的权利，《承诺书》不能视为被申请人和XX区管委会及XX区自然资源和规划局的补偿协议。事实上，XX区管委会和XX区自然资源和规划局也没有给予申请人任何补偿，明显不符合关于土地收回“先补偿、后收回”的法律规定，《2023年X号土地收回决定》明显缺乏依据。该决定也未送达和告知救济权利，不具备法律效力，且不是被申请人2023年12月4日向市政府报送请示文件的依据，不能作为认定收回土地使用权的合法依据。
三、申请人至今仍持有合法有效的土地使用权证，且未予注销，仍然是该剩余土地使用权的合法权利人。被申请人在未完成土地补偿和收回、未按规定进行土地收储的情况下，出让案涉土地使用权，严重违法，严重侵害了申请人的合法权益。
四、被申请人出让案涉土地使用权，不符合“净地出让”的规定。案涉土地使用权未经依法收回和收储入库及相关登记，案涉土地使用权仍属于申请人，申请人未获得任何补偿，也未与政府部门达成任何清晰明确的补偿协议，双方对《XX号会议纪要》第五条的理解和执行存在重大纠纷，至今未达成一致意见，因此，被申请人的出让行为明显不符合“净地出让”的要求，严重违法。
五、申请人请求复议机关决定立即停止该地块的出让行为，以免造成更大的损失。申请人提起行政复议申请时已明确申请复议机关责令被申请人停止出让行为，但根据被申请人提交的证据，其于2024年4月26日与第三人签订了成交确认书。鉴于此，申请人再次请求复议机关责令被申请人立即停止出让行为，不得与第三人继续办理国有土地使用权出让合同在内所任何出让手续。
经审理查明：
一、案涉土地位于南阳市XXX国道与XX路交叉口，XX机械于2009年3月30日办理《国有土地使用权证》（宛市土国用〔2009〕第00XXX号），证载土地面积27275㎡（合40.913亩），土地性质为工业用地。申请人系XX机械全资子公司。2013年3月25日，XX机械与申请人签订《资产划转合同》，将案涉土地划转给申请人，用于抵偿原破产企业XXX分厂职工安置费及经济补偿金，妥善安置职工。案涉宗地中，25.577亩于2014年纳入XX河沿线房屋征收改造项目，XX区房屋征收领导小组办公室与申请人签订《XX区XX河综合开发工程房屋征收补偿协议书》，后双方因协议履行问题另案诉讼。
二、2022年5月26日，南阳市XX区自然资源和规划局（原南阳市国土资源局XX区分局）向申请人作出《拟收回国有建设用地使用权告知书》，告知申请人将委托具有相应资质的评估机构对该宗地国有建设用地使用权价值进行评估，并按照评估价格给予相应补偿，如有异议7日内书面提出，逾期视为同意。申请人同日出具《承诺书》，同意该局委托评估，按照评估价给予补偿。
2022年6月7日，XX区管委会作出《2022年XX号土地收回决定》，决定依法收回XX机械对案涉土地的国有建设用地使用权，并按照评估的国有建设用地使用权剩余年期市场价格给予相应补偿，对（2009）第00XXX号国有土地使用证进行变更登记。
三、2023年7月12日，被申请人作出《关于XX路以南、XX路以东建设项目的规划条件》（宛自然资条〔2023〕XX号），将包括案涉土地在内的35.589亩（含代征道路面积和绿地面积）土地规划变更为住宅用地。2023年10月19日，南阳市XX区自然资源和规划局向申请人作出《拟收回国有建设用地使用权告知书》，该局拟报请XX区管委会收回案涉土地使用权，不再对该宗地进行评估补偿收回，该宗地的补偿将按照《XX号会议纪要》第五条执行，如有异议，申请人需在3日内书面提出，逾期视为同意。《告知书》同日由申请人法定代表人签收，并向XX区自然资源和规划局作出《承诺书》，同意不再对案涉土地进行评估补偿收回，该宗地的补偿按照《XX号会议纪要》第五条执行。
2023年10月24日，XX区管委会作出《2023年X号土地收回决定》，决定依法收回案涉土地国有土地使用权，不再进行评估补偿，土地补偿事宜将按照《XX号会议纪要》执行。土地证剩余部分在XX河综合开发工程中已实施，且征迁完毕，权属无异议，国有土地使用权同时收回，注销《国有土地使用权证》（宛市土国用〔2009〕第00XXX号）。
《XX号会议纪要》第五条为：“关于XX区XXXX公司房屋征收问题。一是XX区负责在XXX科技园调整征用土地 ，保障企业发展需要用地。土地指标问题由市政府后期平衡。二是会议同意将该公司未征用的剩余土地用地性质变更为商住用地，土地收益部分用于解决企业房屋征收补偿和搬迁造成的停产损失，具体操作原则上由市政府收储。三是该公司必须保证按期完成被征收区域的房屋搬迁任务，不得将变更土地性质作为搬迁的前置条件。”
四、2023年11月22日，XX区自然资源和规划局向被申请人报送相关材料，包括土地征收移交成本表、土地征收成本函、集体土地征收的相关资料、村土地补偿到位证明等。《土地征收移交审批表》注明：XX区自然资源和规划局已完成土地征收，土地征收资料完备，权属清晰，无法律经济纠纷，补偿已全部到位，可以移交市土地储备开发中心。《南阳市XX区自然资源和规划局关于GX2021-XX项目情况说明》显示，该项目占XX区面积35.589亩，此次移交被申请人31.032亩，分为三部分：1.依据豫政土〔2022〕XXXX号批文安置补偿7.372亩；2.存量（XXX国道征用土地的补偿安置方案）8.558亩；3.存量（宛市土国用〔2009〕第00XXX号）15.102亩。移交材料中附案涉宗地补偿依据为《2022年XX号土地收回决定》，同时附《国有土地使用权证》复印件，注明“注销”字样。
五、被申请人于2023年12月4日向南阳市人民政府提交《关于GXG2023-XX号宗地拍卖出让方案的请示》，市政府于2023年12月15日作出批复，同意被申请人拟定的方案，出让位于XX路以南、XX路以东的13.391亩国有建设用地使用权，用途为城镇住宅用地，拍卖起拍价为4670万元，竞买保证金为4670万元，增价幅度为10万元或其整数倍，不设底价，由被申请人按规范程序组织实施供地。2024年1月25日，被申请人、市储备中心、市调查规划院、XX区对该宗地进行现场踏勘，踏勘情况为“四至清晰、权属无纠纷、无违规建设、地上附着物已清理完毕，为‘净地’。同意供地。”
2024年1月25日，被申请人发布《南阳市国有建设用地使用权出让网上拍卖公告》（宛自然资告字〔2024〕X号），决定拍卖该宗地。2月2日，第三人向被申请人提交《竞买申请书》并于2月18日缴纳竞买保证金，2月20日，第三人通过南阳市自然资源网上交易系统，以5050万元价格竞得该宗地的国有建设用地使用权。4月26日，被申请人与第三人签订《成交确认书》，并于5月7日签订《国有建设用地使用权出让合同》。缴纳剩余款项及契税后，第三人于2024年5月11日取得国有土地使用证。
本机关认为:
一、关于申请人复议申请资格的问题。XX机械公司将争议土地内部资产划转至申请人使用，虽未办理土地使用权证的变更，但申请人自2009年实际占有使用争议土地，且XX区管委会向被申请人提交的土地收回手续中，均系申请人及其法定代表人签章。争议土地的处置与申请人有直接利害关系，申请人具有复议申请资格。
二、申请人于2023年10月19日向XX区自然资源和规划局出具的《承诺书》中，由申请人法定代表人签名并加盖申请人公章，落款为“南阳XXXX机械有限公司（原南阳XX机械有限公司）”，承诺同意XX区收回争议土地，不再对该宗地进行评估补偿收回，该宗地的补偿按照《XX号会议纪要》执行。该《承诺书》中，约定以按会议纪要执行的补偿方式，替代评估补偿，同意XX区收回土地。根据会议纪要，XX区保障企业发展需要用地，并同意将该公司未征用的剩余土地用地性质变更为商住用地，土地收益部分用于解决企业房屋征收 补偿和搬迁造成的停产损失。无论对“土地收益部分”如何理解，该会议纪要的执行均需在争议土地进行收回、拍卖、出让后，方可产生收益并落实补偿。因此，被申请人在收到XX区报送的土地收回材料后，组织了现场踏勘，期间未有权利人提出异议。被申请人依法向市政府提交请示，市政府批复土地出让方案后，被申请人通过公共资源交易系统对争议土地进行公开出让并发布案涉《出让公告》，经公开拍卖后，发布结果公告，程序符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的出让流程。第三人通过公开拍卖程序竞得案涉土地的使用权，并于4月26日与被申请人签订《成交确认书》，于5月7日签订《国有建设用地使用权出让合同》，于2024年5月11日取得国有土地使用证，已构成对案涉国有土地使用权的善意取得。申请人已对XX区自然资源和规划局作出的两份土地收回决定另案提出复议申请，本机关另案予以处理。申请人与XX区自然资源和规划局的土地收回及补偿纠纷，不应损害善意第三人的合法权益。从保护善意第三人合法权益及信赖利益出发，《出让公告》及《结果公告》亦不宜撤销。
根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：维持被申请人于2024年1月26日作出的《南阳市国有建设用地使用权出让公告》（宛自然资告字〔2024〕X号）及2024年2月20日作出的《GXG2023-XX出让结果公告》。
申请人、第三人如不服本决定，可自收到本行政复议决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。
2024年12月12日