行政复议决定书
宛政复决〔2024〕181号
申 请 人：镇平县XXX镇XXX村股份经济合作联合社
复议代表人：单X旺，男，公民身份号码41XXXXXXXXXXXX1533
梁X桥，男，公民身份号码41XXXXXXXXXXXX1551
冀X锡，男，公民身份号码41XXXXXXXXXXXX1534
镇平县XXX镇XXX村村民
委托代理人: 赵X玲，北京XX律师事务所律师
石 X，北京XX律师事务所律师
被申请人：镇平县人民政府
法定代表人：黄 静，任县长
委托代理人：张 X，该县工作人员
申请人对被申请人于2023年1月16日作出的《镇平县人民政府关于确定XXX镇中心广场土地权属的决定》（镇政土〔2023〕3号，以下简称《确权决定》）不服，于2024年7月31日向本机关申请行政复议，本机关于2024年8月6日依法受理，经延期及中止审理，现已恢复审理并审理终结。
申请人请求：依法撤销被申请人作出的《确权决定》，并责令被申请人限期将案涉土地确权给申请人集体经济组织。
申请人称：申请人系河南省南阳市镇平县XXX镇XXX村的村民组成，因村民人数已过半数，遂以该集体经济组织名义提起行政复议申请。2001年XXX镇人民政府规划建设“XXX中心广场”，需占用XXX村部分土地和XX村X组土地，但是该用地并未办理征收手续，土地权属仍然归属于申请人集体所有。近期，申请人发现该集体所有土地在未经申请人集体经济组织同意的情况下，被建设单位径行开始施工建设。为核实建设的合法性，申请人曾向XXX镇人民政府提出政府信息公开申请，XXX镇人民政府于2024年1月31日作出的《信息公开答复函》称XXXXXX中心广场土地于2023年被县政府依法收回。2024年3月28日，在本村X组村民田某某不服镇平县公安局行政处罚决定的行政复议决定书中，申请人始了解被申请人作出的《确权决定》，申请人认为被申请人作出的该决定实体和程序皆违法，严重损害了XXX村集体经济组织成员的合法权益。
被申请人称：
一、申请人的复议申请超过法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第二十条：“公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《确权决定》发生于2023年1月16日，申请人提起行政复议的日期为2024年7月31日，申请人的复议申请早已超过法定期限，复议机关应当依法不予受理。
二、被申请人作出的《确权决定》事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确。
《确权决定》是按照《中华人民共和国土地管理法》第九条、《河南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十四条和《镇平县人民政府办公室关于对县城区建成区范围内集体土地进行国有土地确权的意见》（镇政办〔2022〕31号）规定研究批准办理。XXX镇中心广场位于XXX镇XX村和XXX村，面积30.825亩，四至为：东至XX路，西至XX大道，南至XXX路，北至XXX路。2001年，该宗地由XXX镇人民政府征用XX广场并移交由镇政府使用至今，其间未与任何单位和个人发生权属争议。
XXX镇人民政府于2022年12月10日向镇平县自然资源局提出申请，镇平县自然资源局根据不动产相关规定，对位于镇平县XXX镇中心广场的土地进行权籍调查，并于2022年12月10日对该宗地调查情况在镇政府所在地进行公告，公告期间无任何单位和个人提出异议。
2023年1月13日，XXX镇人民政府作出《XXX镇人民政府关于申请不动产确权登记及收回中心广场土地使用权的请示》（石政〔2023〕13号），并持土地权属来源等相关材料向被申请人提出确权请示。2023年1月16日，被申请人依照相关法律和文件规定，经研究依法作出《确权决定》，确认该宗土地为国有建设用地，使用权人为XXX镇政府。
三、申请人不具备提起行政复议的主体资格，且申请人提出的事实和理由、行政复议请求没有依据。根据《中华人民共和国民法典》第一百一十六条、第二百零九条之规定，物权法定原则的确立，通过明确规定物权的种类和内容，可以防止当事人自由创设物权类型，从而避免物权关系的混乱和复杂，有利于减少因物权不明确而产生的纠纷。《确权决定》的行政相对人是XXX镇政府，而根据申请人提交的复议申请材料，申请人不仅没有任何合法有效证据证明该宗地权属归其所有，且在该行政行为发生前，也未向被申请人进行过土地登记申请。XXX镇政府自2001年XX广场至今长达20多年间，无任何单位或个人提出异议，申请人不仅与本案没有直接利害关系，被申请人的确权行为也没有侵害申请人任何合法权益，申请人不具备提起行政复议主体资格，且申请人提出的事实理由和复议请求也没有依据。
另，申请人系经济合作联合社，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十一条之规定，其不符合土地所有人资格，对该宗土地不享有任何权益，故申请人不具有申请主体的资格。
综上所述，申请人的复议申请超过法定期限，《确权决定》认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律依据正确，申请人不具备行政复议申请主体资格，提出的事实理由和复议请求没有依据，请求复议机关依法维持《确权决定》。
经审理查明：
一、案涉宗地位于镇平县XXX镇XX村和XXX村，面积20550.08㎡，合30.825亩，为镇平县XXX镇中心广场。该广场修建于2001年。2001年6月30日，XXX镇政府向XXX村拨付169650元，备注为“XXX广场地皮款”，另拨付54000元，备注为“XXX东区地皮款”。XXX镇XXX村民委员会于2023年1月12日出具的《土地权属来源证明》显示，该宗地在2001年修建广场时，已分别对征用XX村和XXX村的土地进行了土地补偿，四至界限清楚无异议，XXX镇人民政府于2001年广场建成使用至今。
二、2024年1月5日，申请人部分成员向镇平县自然资源局申请政府信息公开，镇平县自然资源局于2024年1月29日作出回复，经查阅档案资料，该局未对该地块进行征收，无相关征地资料。2024年1月22日，申请人部分成员向镇平县XXX镇人民政府申请政府信息公开，XXX镇政府于2024年1月31日作出答复，答复中显示：“经多方档案查询，查找不到2001年XXX镇政府与XXX村签订的征地协议。按照该广场项目土地利用总体规划，该宗地用地类型属于集体建设用地，规划用途为广场用地，2023年被县政府依法收回。”
三、2022年12月10日，镇平县不动产登记中心作出《公告》，XXX镇政府2022年12月10日提出申请，镇平县自然资源局根据不动产相关规定，对案涉广场土地进行权籍调查，现将调查情况公告如下：XXX镇中心广场位于XXX镇XX村与XXX村，面积30.825亩，东至XX路，南至XXX路，西至XX大道，北至XXX路。本不动产登记以土地权属来源证明为依据，现根据相关规定进行公示，相邻单位（或个人）如有异议，请在公告发布后15日内持相关书面材料向镇平县不动产登记中心申请复查。《公告》在XXX镇政府、中心广场附近等地张贴。
四、XXX镇人民政府于2023年1月13日向被申请人上报《关于XXX镇人民政府申请不动产确权登记及收回中心广场土地使用权的请示》，内容为：案涉广场于2001年建成使用至今，该宗地在2001年修建广场时，已对征用XX村和XXX村的土地进行了土地补偿，四至界限清楚无争议，权属归XXX镇政府所有，但至今未办理不动产登记。依据《中华人民共和国土地管理法》《不动产登记暂行条例》《土地储备管理办法》等相关规定，请求被申请人予以确权并办理不动产登记手续，确保国有资产依法规范管理。同时，为提高国有资产利用率，申请被申请人收回案涉广场国有土地使用权，并予以重新处置。
被申请人于2023年1月16日作出《确权决定》。《确权决定》认为，案涉宗地于2001年由XXX镇政府收回建广场并使用至今，其间未与任何单位和个人发生权属争议。镇平县自然资源局对案涉宗地进行权籍调查，并于2022年12月10日将调查情况在镇政府所在地进行公告，公告期间无单位或个人提出异议。故XXX镇政府申请确权的宗地四至清楚，权属无争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、《河南省实施土地管理法办法》第四十条、《镇平县人民政府办公室关于对县城区建成区范围内集体土地进行国有土地确权的意见》（镇政办〔2022〕31号）之规定，决定将案涉宗地确定为国有建设用地，使用权人为XXX镇人民政府。
2023年1月18日，被申请人作出《关于依法收回XXX中心广场国有土地使用权的决定》，决定收回案涉土地的国有土地使用权。
2023年3月20日，镇平县自然资源局与南阳XX置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（豫镇平出让〔2023年〕第010号），将争议土地出让给该公司。
本机关认为：
一、申请人本次行政复议申请符合受理条件。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”申请人提交了过半数村民签字解决案涉争议及推选代表人的证明材料，以集体经济组织名义申请行政复议，符合规定。现有证明不能证明《确权决定》曾向申请人送达，申请人自述在村民田某不服镇平县公安局行政处罚一案的复议决定中，于2024年3月28日得知案涉《确权决定》，且《确权决定》未告知救济渠道，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十条第三款之规定，申请人本次行政复议申请未超过法定申请期限，符合受理条件。
二、《确权决定》事实不清、证据不足，适用法律不当。案涉土地原属集体建设用地，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，集体土地转为国有土地应当经过法定的征收程序。在本案中，被申请人未能提供案涉土地被依法征收的证明材料。《确权决定》依据的《河南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十四条、《镇平县人民政府办公室关于对县城区建成区范围内集体土地进行国有土地确权的意见》规定：“在城市建成区内，集体土地依法归国家所有后，省辖市、县（市）人民政府应对农民集体经济组织，有计划地依法撤销村民建制，将原农民集体经济组织成员有计划转为城镇户口，并合理安置就业。在建成区外，被征地单位的耕地被全部征收或征收后剩余耕地人均六十七平方米以下的，省辖市、县（市）人民政府应将该单位原有的农业户口转为非农业户口。该单位未被征收的剩余土地归国家所有，仍由该集体经济组织使用。国家因建设需要收回土地使用权的，应按征收土地给予补偿。”被申请人亦未能提交案涉土地位于县城建成区范围内，或虽在建成区外，但符合上述规定的证明材料，适用上述规定处理案涉土地，事实不清、证据不足，适用法律明显不当。
三、案涉《确权决定》不宜撤销。XXX镇政府于2001年向申请人所在村支付169650元广场地皮款用于建设广场，其后均作为集体建设用地，由XXX镇政府进行管理、使用，且《确权决定》作出后，被申请人已将案涉地块国有土地使用权通过国有土地出让程序予以出让，受让人已对案涉区域进行开发建设。从出让合同看，该地块后续用途仍为广场用地，其中地下一层为商业，地下二层为停车及人防设施，撤销《确权决定》增进的法律利益远小于将会给第三方权益、区域综合发展、社会公共利益造成的损失，故不宜撤销，但应当确认违法。被申请人应当及时采取补救措施，保障申请人集体经济组织成员合法权益。
综上所述，被申请人作出的《确权决定》事实不清、证据不足，适用依据不当，基于公共利益需要，不宜撤销，但应当确认违法。被申请人应当及时采取补救措施，保障申请人集体经济组织成员合法权益。
根据《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第一款第（一）项之规定，本机关决定：确认被申请人于2023年1月16日作出的《镇平县人民政府关于确定XXX镇中心广场土地权属的决定》（镇政土〔2023〕3号）违法。
申请人如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2024年11月5日