行政复议决定书
宛政复决〔2024〕179号
申 请 人：邓州市XX镇XX村X组
邓州市XX镇XX村X组
复议代表人：李X生，男，公民身份号码41XXXXXXXXXXXX4515
李X法，男，公民身份号码41XXXXXXXXXXXX4557
李X勤，男，公民身份号码41XXXXXXXXXXXX4533
委托代理人： 姜 X，河南XX律师事务所律师
被申请人：邓州市人民政府
法定代表人：邓俊峰，任市长
第 三 人：邓州市XX镇XX村委会
负 责 人：杨 X，任村党支部书记
申请人不服被申请人于2024年7月31日作出的《土地争议案件处理决定书》（以下简称《处理决定》），于2024年8月29日向本机关申请行政复议，经申请人9月9日补正后，本机关于2024年9月11日依法受理。本案适用普通程序审理，现已审理终结。
申请人请求：依法撤销《处理决定》。
申请人称：1962年2月中央专门发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，规定人民公社集体经济以生产小队为基本核算单位。毛泽东主席在审阅这个文件时批示“至少三十年为宜”。改革开放初期生产小组即原来的生产小队拥有土地的所有权。1978年，原邓州市XX镇XX大队将X、X、X、X小组的土地 300多亩集中起来办大队林场，其中申请人X组100亩、X组 95亩，并承诺这几个小组少缴公粮提留款。1996 年林场停办解散，第三人理应当将X、X、X、X小组的土地归还给X、X、X、X小组。然而第三人不但不归还，还又将土地承包给他人种植烟叶,2003年又将土地承包给他人种树至2020 年长达17年。
被申请人于2024年7月31日作出的《处理决定》认定事实错误。X、X组代表以及杨X江等证人证言证实，在第三人控制争议土地期间曾多次提出归还土地的要求，这些人的证言应当具有相当的证明力，但该决定书却予以否定，申请人认为，申请人作为第三人的下级敢于向第三人提出返还土地的申请已属不易，况且这么大的面积被第三人非法占有，申请人不可能不向第三人提出权利主张，在申请人提供的这么多证人证言的情况下，应当认定申请人不断地向第三人主张了权利。
关于案涉土地归谁所有的问题，河南省邓州市人民法院(2021)豫1381行初35号行政判决书，判决撤销邓州市自然资源和规划局2013年10月25日给XX镇XX村颁发的XX村集有(2013)第00741 号集体土地所有权证。该判决可以说明，涉案地块不归XX村集体所有。依据《中华人民共和国宪法》第一百二十六条之规定，判决书是法院审判权的重要载体，任何组织都不得有超出宪法和法律的特权，行政机关无权改变。本案中，被申请人无视宪法和法律，否决法院判决，是对法院独立行使审判权的粗暴干涉，应当立即纠正，以维护宪法和法律的尊严。
被申请人于2024年7月31日作出的《处理决定》适用法律错误。原国家土地管理局印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权:(一)由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的;(二)由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的;”本案中，第三人于1978年办大队林场，1996年大队林场解散，若把林场视为集体企业，企业解散说明大队干部对于林场经营不好。企业解散后，大队应当把土地归还给各小组。从1996年大队林场解散开始，该土地的性质就不是集体兴办企业的性质了，这时候XX村干部把应当归还给各村民小组的土地转包给他人种植烟叶，村干部从中牟利就已经侵犯了申请人对该土地的所有权和使用权、受益权。本案中争议的土地并不是从1978年到2020年都属于村集体兴办企业的性质。实际上，从1996年到2020年这14年间，该土地的性质就不是集体兴办企业的性质了，该土地已经变成了村干部从转包中牟取私利的工具。故本案的处理不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定。
综上，申请人认为，争议土地原本就是申请人的土地，在第三人不使用后，应当返还给申请人。被申请人作出的《处理决定》认定事实错误，适用法律错误，恳请南阳市人民政府撤销该决定书。
被申请人称：
一、被申请人作出的《处理决定》确认争议土地归第三人所有，符合法定程序。2024年4月9日，第三人申请林场土地所有权权属争议确权，被申请人对此争议案件进行初步调查，于2024年4月12日对当事双方下发了土地权属争议案件受理通知书。2024年4月至5月，邓州市自然资源和规划局工作人员多次深入XX镇XX村现场勘查、取证、走访，对相关人员调查询问。在对双方多次调解未果后，于2024年6月13日在XX镇人民政府一楼举行听证会，听证会经双方质证，听证会主持人对双方争议提出调解，第三人不接受调解。2024年6月22日根据听证会提交的证据材料，自然资源部门再次通知申请人提供向相关部门要求予以解决此权属争议的书面材料，当事人在规定时间未能提交。2024年7月31日，被申请人根据双方提交的证据和调查资料，作出《处理决定》，并于2024年8月1日送达双方当事人。
二、《处理决定》认定事实清楚，法律依据准确。1978年XX镇XX大队(现XX村委)响应国家号召，将全大队11村的土地以滚地的方式集中23.22公顷办大队林场。1996年林场解散，第三人将土地承包给他人种植烟叶，2003 年又将土地承包给他人种树至2020年，可以确定自1978年争议土地一直被第三人连续管理、占有和收益已超过20年，同时第三人在1978年创办林场，属于集体兴办企业的原因而进行的土地调整，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、二十一条规定，争议土地应为第三人所有。
三、申请人所述理由不能成立。申请人所提交证据证明效力较低，且不能形成一个完整的证据链，不能证明其在1978年至1998年期间向XX林场、第三人或相关单位提出归还土地的行为，不能改变第三人自1978 年至2019年连续使用的客观事实。2013年10月25日，被申请人为第三人颁发了《集体土地所有权证》(XX村集有201第00741号3)。2021年9月28日，该土地所有权证被邓州市人民法院因事实不清、程序不合法而被撤销，致使争议土地权属需进一步经过行政程序进一步确认。申请人提供的判决书虽然能够证明争议土地权属待定，但不能说明争议土地不归第三人所有，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，由县级人民政府处理决定。因此，被申请人依据第三人申请对争议土地进行确权,而非否认法院判决。
四、李X法、李X生不具备提起本次行政复议代表人资格。提起本次行政复议的X组、X组代表人李X法、李X生不是X组、X组组长，也不是群众推选的代表，不能代表X组、X组提起复议。申请人代表不符合法定要求。
综上，答复人作出的《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求复议机关依法驳回申请人的行政复议申请。
第三人称：1978年，邓州市XX镇XX大队将全村11个村民小组以滚地的方式集中300余亩办大队林场。1996年林场解散，第三人将土地承包给他人种植烟叶，2003年第三人又将该土地承包给他人种树至2019年，有公证书为证。2019年第三人与邓州市某公司协商后，把树全部砍伐完毕,在树木砍伐完之前无任何人提出质疑。自1978年林场成立以来至2019年，该土地一直由村委会所有并管理、使用、收益。根据村党支部、村委会研究意见及党员大会审议、村民代表大会决议表决结果，第三人认为XX林地应属XX村集体所有，应由第三人行使所有权、管理权、支配权及享受收益。
前期第三人已向被申请人提供以下证据:(1)XX村林场地1981年至1985年土地承包情况表和2003年林场土地承包收款记账凭证:(2)2002年农业税缴税面积:(3)2003年至2018年土地承包合同公证书:(4)XX村委11个村民小组组长承认林场地归XX村委所有的签字和照片;(5)时任老干部杨X文、杨X国、杨X增证言:(6)2023年5月XX村委运用“4+2”工作法的公证书;(7)XX村X、X组2024年耕地面积。(8)XX村1979年各组实际交公粮分配面积及情况说明，X、X组有异议群众仅凭林场地内有其祖坟照片及群众证言不能说明林场地150余亩归其所有，没有有效书面证据支撑。
根据事实证据及村委对村内群众走访，综合群众意见，大部分群众认为XX林地属第三人所有。林地收益用于村内公益事业及村内振兴发展，基于长远发展，XX村XX林地归属第三人有利于村级稳定及发展。
经审理查明：
一、争议地位于邓州市XX镇XX村，面积为23.22公顷，合348.3亩，其中涉及申请人两个村民小组的争议地为150亩。1978年，原XX大队响应上级号召，将包含申请人争议地在内的348.3亩土地集中起来成立林场，后林场解散，各组土地未予以退还。2003年至2020年期间，第三人将争议地承包给该村村民李某俊等人。2012年7月，原邓州市国土资源局根据农村集体土地确权登记发证工作安排，对辖区内的农村集体土地进行确权发证，于2012年8月9日通知申请人、第三人及XX村X、X、XX村民小组进行指界测量。2013年10月25日，邓州市国土资源局为第三人颁发《集体土地所有权证》（邓张村集有2013第00741号）。2021年4月14日，申请人向邓州市人民法院提起行政诉讼，要求撤销该土地证书。邓州市人民法院于2021年9月作出《行政判决书》（2021豫1381行初35号），以邓州市自然资源和规划局颁证程序违法、地籍档案材料中无地上附着物权属证明、土地权属不清为由，撤销该土地证，并告知争议双方可以根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条之规定，协商解决案涉土地纠纷，协商不成的可以申人民政府处理，在土地权属争议解决前，应当保持土地现有使用状况。
二、2024年4月9日，第三人向被申请人提交《土地权属申请书》，因2020年底以来X组X组部分群众对150亩左右土地所有权存在争议，导致林场土地撂荒，向被申请人确认348.3亩土地归第三人所有。邓州市自然资源和规划局于2024年4月12日受理，并于4月29日通知二申请人提交答辩意见。经走访调查后，邓州市自然资源和规划局于6月13日召开听证会，听取了各方意见，并对双方进行了调解，第三人明确表示不同意调解。邓州市自然资源和规划局于6月26日向被申请人提交《邓州市自然资源和规划局关于对邓州市XX镇XX村原林地纠纷处理意见》，认为案涉土地自1978年至2019年期间由第三人连续使用，二申请人在法定期限内未能提交曾向第三人或其他有关部门提出归还的有效证据，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，案涉23.22公顷（合348.3亩）土地所有权归第三人。被申请人于2024年7月31日作出《处理决定》，认为二申请人对第三人一直连续使用的事实无异议，申请人提供的证人证言材料缺少其他证据支撑，不能形成一个完整的证据链，第三人提交的证据能够证明其在1978年至2019年连续使用的客观事实。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，确定争议土地归第三人所有。
行政复议期间，本机关依法听取当事人意见。申请人于2024年10月28日向本机关提交书面意见。主要内容为：1.《处理决定》未标明文号，不符合土地权属争议案件文书格式要求。2.《处理决定》未告知申请人提起行政诉讼的权利，程序违法。3.根据原国土资源部办公厅《关于对农民集体土地确权有关问题的复函》（国土资厅函〔2005〕58号），《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的“使用”，是指土地使用人直接占用土地，并加以利用的行为，但不包括租用、借用和承包他人土地等形式。根据该规定，第三人使用不足20年。4.《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定，土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。第三人认可1978年以前申请人享有争议土地所有权，而第三人使用争议土地是在《六十条》之后，故争议土地应归申请人。5.《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第三款规定，乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。一九八七年《中华人民共和国土地管理法》施行后违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权。第三人1978年使用争议土地的行为，不符合该条第一款占用的情形，应当根据第三款的规定将争议土地退还给申请人。
本机关认为：
一、《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，结论适当。根据调查情况，争议土地系20世纪六七十年代第三人响应号召，由各村民小组兑地筹办集体林场，由村集体统一进行经营管理，林场解散后，争议土地仍有第三人管理经营，2003年至2019年间，第三人将争议地发包给本村村民，该事实认定清楚，证据确凿。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。在本案中，第三人作为村集体，从1978开始对争议土地进行管理使用，至2020年左右发生争议时，已超过二十年。申请人未能提交其在二十年期满之前曾向使用者或有关部门提出归还案涉土地的证据，提交的证人证言无其他书证予以佐证，不能形成完整的证据链条，本机关不予采信。第三人提交的承包合同及收据、原农业税缴税情况、各组耕地面积信息、证人证言等完整清晰，足以说明上述事实。因申请人与第三人均不同意调解，被申请人根据邓州市自然资源和规划局的调查情况，依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，作出《处理决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，结论适当。
二、申请人的复议理由和意见不能成立。邓州市人民法院撤销第三人原土地证，是认为颁证程序违法且权籍不明，同时告知了双方在协商不成的情况下应先向人民政府申请处理争议。第三人据此提出确权申请，被申请人调查后作出处理决定，并无不当，申请人认为《处理决定》属于不遵守法院判决的理由不能成立。《处理决定》未标明文号属于文书格式瑕疵，不影响事实认定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条之规定，对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服属于复议前置情形，《处理决定》告知当事人不服可向本机关申请行政复议，未告知诉权，符合上述规定，不属于程序违法。原国土资源部办公厅《关于对农民集体土地确权有关问题的复函》（国土资厅函〔2005〕58号），《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的“使用”，是指土地使用人直接占用土地，并加以利用的行为，但不包括租用、借用和承包他人土地等形式。该复函适用情形为承租方或借用方对集体土地的使用不符合第二十一条的“使用”情形。在本案中，第三人作为发包方将争议地交由本村村民承包经营，由第三人收取承包费，属于对争议地进行管理、使用、收益的形式，符合第二十一条之情形，被申请人适用该条规定作出《处理决定》，适用依据并无不当。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定的“实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。”《处理决定》确定案涉土地归第三人村集体所有，不违反上述规定。第二十三条规定，乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的，属于该乡（镇）或村农民集体所有。在本案中，第三人筹办林场时对申请人有农业税的减免，申请人的复议申请中对该事项亦有认可，且与第三人提交的农业税缴税凭证、耕地面积等可以互相印证，《处理决定》不违反上述规定，申请人的复议理由不能成立。
综上所述，被申请人作出的《处理决定》认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，结论适当。
根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：维持被申请人于2024年7月31日作出的《土地争议案件处理决定书》。
申请人、第三人如不服本决定，可自收到本行政复议决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。
2024年11月4日