行政复议决定书
宛政复决〔2024〕117号
申 请 人：张X祥，男，公民身份证号4129XXXXXXXXXXXXXX
被申请人：宛城区人民政府
法定代表人: 郭 炜，任区长
申请人不服被申请人于2024年5月28日作出的《关于宛城区XX乡XX村XX组土地承包纠纷处理意见的批复》（以下简称《批复》），于2024年6月7日向本机关申请行政复议，经申请人6月26日补正后，本机关于2024年7月2日依法受理，现已审理终结。
申请人请求：撤销《批复》，责令被申请人消除影响，并出具书面材料督促宛城区XX乡XX村XX组归还申请人承包地，赔偿因此造成申请人的经济损失10000元。
申请人称：
一、宛城区农业农村局调查认定的事实与实际情况不符，申请人依据与XX村XX组签订的合法、合规的承包合同取得案涉承包地并进行确权登记，并非继承张X田的土地承包经营权，宛城区农业农村局认定申请人继承张X田的土地承包经营权没有任何事实依据。
1．申请人于2017年5月30日与XX乡XX村XX组签订《农村土地（耕地）承包合同》（合同代码：4113023042xxxx1J，以下简称《承包合同》)，当时系XX乡XX村XX组按照规定重新进行土地分配并统一组织本组村民签订土地承包合同，民主协商，程序合法，公平合理。土地分配、承包合同签订双方均具备相应的民事能力及民事权利，均为真实、合法、有效的意思表示，且合同签订后XX乡XX村村委会还对该合同进行了公示公开，并将《公示无异议声明书》存于申请人的土地承包经营权颁证档案中，申请人与XX乡XX村XX组签订的承包合同中第8项已经约定合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除。因此，该承包合同自成立之日起申请人已经据此合同自主获得该耕地的承包经营权，不存在所谓继承张X田承包地的情况。
2．案涉承包地的承包合同经法院审理确认为有效合同，承包经营权已经法院生效判决执行至申请人名下。2020年、2021年XX乡村委会、村民张X军以申请人的承包经营权是继承张X田所得，张X田无子女，申请人并非张X田的家庭成员，无权继承张X田的承包经营权为由起诉至南阳市宛城区人民法院，后再审至南阳市中级人民法院，XX乡村委会、村民张X军均败诉，法院判决申请人获得该土地承包经营权。承包地经营权已经被法院从XX乡XX组处强制执行给申请人，案号为（2021）豫1302执4358号。
对于法院已经判决并执行的案件，被申请人、南阳市宛城区农业农村局在法院判决后再次以相同的事实与理由处置申请人承包地，纯属滥用职权。
二、被申请人和宛城区农业农村局无权处置申请人的土地承包经营权，申请人的土地承包经营权已经合法取得，欲对其进行调整，只能XX村XX组集体决定重新拟订承包方案，统一对集体土地进行重新分配。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条、第二十二条、第二十三条、第二十六条、第二十七条、第三十五条的规定，申请人获得耕地承包经营权是以合同签订为前提，该承包合同合法有效。在申请人与XX乡XX村XX组签订的土地承包合同合法有效的前提下，被申请人和宛城区农业农村局仅有对申请人的土地承包经营权登记颁证的法定义务，无权对申请人的农村土地承包经营权作出处置，更无权要求申请人将承包地归还村组集体。申请人本人并不同意以任何方式进行变更登记，也不属于有证据证明不动产权利簿登记错误，《民法典》第二百二十条在本案中并不适用。且即使是XX村XX组，依据法律规定，在申请人的土地承包期内，也无法单方面解除承包合同，不得收回或调整承包地。
三、被申请人、宛城区农业农村局在处置申请人的承包地问题时，行政程序违法，适用法律错误。
被申请人作出批复后，宛城区农业农村局直接将该批复直接送达申请人；被申请人直接在河南日报2024年6月11日登报公告注销申请人的土地承包经营权证，且由宛城区农业农村局对该日报向申请人进行邮寄；XX乡XX村委会也已经据此批复书面要求申请人交还承包地。
至今，被申请人、宛城区农业农村局均没有制作并对申请人送达发生效力的依据法律文书，如催告书或决定书等，但已经对申请人的权利义务产生了实际影响，该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为，但该行政行为缺乏合法性，认定事实不清、适用法律、法规错误。且上述所有文件，均未告知申请人任何权利救济渠道，实质上剥夺了申请人的权利，也不符合行政法关于程序正当的原则，而根据正当程序原则的要求，被申请人、宛城区农业农村局在作出行政行为之前应履行告知义务，即告知申请人行政行为的内容、依据及相应后果，以保障其的知情权、陈述权、申辩权等。被申请人、宛城区农业农村局作出变更其土地承包经营权证之前未履行告知义务，未能履行正当程序的，构成严重程序违法，依法应当撤销。
综上所述，被申请人向宛城区农业农村局作出的变更申请人的农村土地经营权证处理意见的批复，已经对申请人的权利义务产生了实际影响，该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为，但认定事实不清，适用法律错误，同时不符合正当程序的要求，构成程序违法，依法应当予以撤销、消除影响、赔偿损失。
被申请人称：《批复》符合法定程序。因申请人农村土地承包经营权存在争议，经农业农村局、乡政府、法庭、乡司法所、派出所等部门多次调解无果，为了澄清事实、防止矛盾激化，宛城区农业农村局按照《中华人民共和国农村土地承包法》及相关管理办法的规定，对争议地块土地承包经营权权属进行了调查。
宛城区农业农村局根据相关事实材料，结合案涉土地承包的实际情况及调查、听证记录、走访了解，确认申请人对该地块不享有土地承包经营权，该争议地块应予注销，注销后该地块及时归还村组。宛城区农业农村局在查明事实的情况下，于2024年3月4日向宛城区人民政府呈报请示。被申请人在充分认定事实的基础上，结合相关法律法规，于2024年5月28日对农业农村局的请示作出批复，同意农业农村局的处理意见。目前该争议地块的变更工作尚未结束，并未对申请人的实际权益产生影响。
综上，被申请人作出的《批复》属于正常的工作程序，宛城区农业农村局的处理意见请示事实清楚、证据充分，请求复议机关依法维持。
经审理查明：
一、申请人系宛城区XX乡XX村XX组村民，案涉地块面积1.84亩，系申请人叔父张X田承包的1.73亩自留地扩耕而来。张X田于2007年去世，生前系单人单户，该户无其他承包人。张X田去世后，该地块一直由申请人耕种。2017年5月30日，XX乡XX村XX组与申请人签订《农村土地（耕地）承包合同》，将包括案涉1.84亩土地在内的7.12亩土地发包给申请人，承包期限为1998年10月1日至2028年9月30日。2017年6月1日，被申请人向申请人颁发《农村土地承包经营权证》（豫2017第020976号）。
二、2020年5月，该村村民张X军及其家属因父母坟地在案涉地块上，申请人在整地过程中，该村民及其家属因祭祖问题与申请人发生冲突。经调解，XX乡政府出具处理意见，张X连（张X军亲属）等人祭祖时尽可能减少对申请人种庄稼的损失；村委会进一步做工作，以协调调换地或租地的形式给申请人一定的经济补偿，如有异议，建议走法律程序解决。后XX乡XX村村委会以申请人耕种张X田的土地且与张X连发生确权争议为由，经村商议，将案涉土地集体托管，暂由该组村民张X成托种。申请人向宛城区人民法院提起诉讼，要求XX乡XX村委会、村民张X成返还原物、排除妨害、赔礼道歉，宛城区人民法院于2021年4月6日作出《民事判决书》（2020豫1302民初7601号），认为发包方不得非法变更、解除承包合同，村委未经相关法律程序将申请人承包的土地交给他人耕种，侵犯了申请人的承包经营权，判令XX乡XX村村委于判决生效后15日内将案涉土地返还给申请人，张X成予以配合。申请人耕种期间，XX村村委不能作出干涉、妨碍申请人依法享有的生产经营者自主权的行为，驳回申请人的其他诉求。XX村村委不服上述判决提起上诉，南阳市中级人民法院于2021年8月13日作出终审判决，驳回上诉，维持原判。
三、2021年4月26日，XX乡XX村委与该村XX组共同出具纠错报告申请，该纠错报告显示，因组失误，把张X田（2007年病故）所分的1.73亩土地错误登记到申请人名下，现群众提出异议，特申请乡政府调查更正。XX乡政府于2021年6月23日出具处理意见，原则上同意纠错意见，限申请人于2021年6月29日把原土地确权证交村民小组组长处，一并上报区农业农村局予以纠正。2021年8月12日，XX村XX组向申请人送达《解除土地承包合同通知书》，认为村民提出异议，继续履行合同将严重损害发包方利益，也违反相关规定，书面通知申请人，XX村XX组与申请人签订的土地承包合同予以解除。
张X军向宛城区人民法院起诉，请求解除XX村XX组与申请人签订的《承包合同》，并向村民小组回退自2017年5月30日起案涉土地产生的承包收益。2022年3月7日，宛城区人民法院作出一审判决，认为2007年张X田去世后案涉土地即由申请人耕种，案涉承包合同已履行多年，申请人已进行了相关资金投入，结合信访处理意见书等内容，张X军的诉求已超过法律规定的行使撤销权的除斥期间，撤销权归于消灭，故驳回张X军的诉讼请求。张X军不服一审判决，提起上诉。南阳市中级人民法院于2022年4月16日作出终审判决，驳回上诉。
四、2023年5月15日，XX乡XX村村委出具情况说明，认为2017年5月因村民小组工作失误，误将张X田老自留地确权到申请人名下。该组村民多次提出异议反映申请人的土地确权证登记错误，要求将该土地收回集体，并作更正登记处理。
XX乡政府向宛城区农业农村局提请《关于请宛城区农业农村局调查张X祥农村土地承包经营权争议的函》，请求宛城区农业农村局对案涉争议的权属问题进行调查，并确定申请人的土地承包经营权证是否撤销。
宛城区农业农村局于2023年12月1日立案调查并举行听证会，于2024年3月4日向被申请人上报《关于呈报宛城区XX乡XX村XX组土地承包纠纷处理意见的请示》，经调查走访，申请人叔父张X田（未婚无子女）于2007年病故，其生前于1998年第二轮土地承包分得的1.73亩承包地由申请人代耕种，实测土地面积1.84亩，该地块于2017年5月30日确权在申请人名下，并办理了农村土地承包经营权证书。因XX乡XX村XX组（发包方）及本组村民均提出异议，经核实，案涉地块的承包经营权人为张X田，申请人并非张X田的家庭成员，申请人对该地块不应享有土地承包经营权。宛城区农业农村局同时提出处理意见，决定对申请人持有的《农村土地承包经营权证书》中地块代码为411302304091200053面积为1.84亩土地给予注销，注销后该地块及时归还组集体。
被申请人于2024年5月28日作出《批复》，同意上述处理意见，请宛城区农业农村局严格按照相关流程，对申请人所持有的《农村土地承包经营权证》中的部分地块进行变更登记。
本机关认为：
一、《批复》认定事实不清、证据不足。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《农村土地承包合同管理办法》第三条规定，“农村土地承包经营应当依法签订承包合同。土地承包经营权自承包合同生效时设立。”由上述规定可知，农户承包农村土地的承包经营权应自与所在集体经济组织签订的农村土地承包合同生效时取得。争议土地的承包经营权的权利来源是承包人（农户）与发包人（村集体或组集体）签订的农村土地承包合同，而农村土地承包经营权证系人民政府对农户已取得的土地承包经营权的确认。XX乡XX村XX组作为发包方，于2017年5月30日与申请人签订《承包合同》，申请人对案涉土地的承包经营权自此确立，而非自张X田处继承所得。被申请人批复同意的宛城区农业农村局《请示》中，认为申请人持有的土地确权证登记错误的事由系其非张X田户家庭成员、不应享有该土地的承包经营权，认定事实不清。
二、被申请人作出的《批复》超越法定职权。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项之规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”由上可知，农村土地承包经营权争议不属于人民政府权属争议的处理范围，若当事人对承包经营权有纠纷，在协商、调解不成的情况下，依法应当通过仲裁或诉讼途径解决。在本案中，申请人基于《承包合同》获得案涉土地的承包经营权，且已实际耕种多年，《农村土地承包经营权证》是人民政府对已设立的承包经营权发放的法律凭证，在该登记证书与承包合同内容一致的情况下，双方的纠纷本质仍是《承包合同》双方之间的民事纠纷，不属于行政争议。宛城区农业农村局在《承包合同》未被依法确认无效或撤销的情况下，以《农村土地承包经营权证》登记有误为由，将案涉土地承包经营争议进行行政立案，并向申请人下发《行政处罚事先告知书》，适用行政处罚程序处理本案民事纠纷，属于超越职权的行为。被申请人批复同意该调查处理结果，亦属不当。
三、宛城区农业农村局在《请示》中，引用《南阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》之规定，认为对存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以确权登记。该方案系2015年为开展农村土地承包经营权确权颁证工作规范进行而制定的具体实施步骤和方案。从相关法院判决文书认定的事实来看，案涉地块的承包权争议发生于2020年5月，且该争议发生于申请人和张X军之间，张X军对案涉地块并不享有承包权。现有证据不能证明确权颁证时案涉地块存在争议。《批复》同意的《请示》中，适用《南阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》之规定，认为对存在争议和纠纷的地块应当先依法解决，再确权登记，对申请人所持证件部分地块予以注销，适用依据不当。
此外，《请示》中引用的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》已于2023年5月1日废止，在此予以指出。
四、申请人在复议请求中要求被申请人赔偿案涉纠纷造成的10000元经济损失，但未能提交造成该损失的计算依据及相关证据，本机关本次不予支持。但被申请人应当采取适当措施，消除影响，并做好其他善后工作。
综上所述，申请人与XX村XX组之间的农村土地承包经营权纠纷属于民事纠纷，不属于行政争议，被申请人作出的《批复》事实不清、证据不足，超越法定职权，适用依据不当，依法应予撤销。
根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第（一）项、第（四）项之规定，本机关决定：撤销被申请人于2024年5月28日作出的《关于宛城区XX乡XX村XX组土地承包纠纷处理意见的批复》，被申请人应采取适当措施，做好善后工作。
如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2024年8月31日