行政复议决定书
宛政复决〔2024〕96号
申 请 人：南阳市XX玉矿有限公司
住 所 地: 南阳市北郊XX
委托代理人：徐X立，河南XX律师事务所律师
被申请人：南阳市城市综合执法局
法定代表人: 李 哲，任局长
申请人对被申请人2024年4月10日作出的《行政处罚决定书》（综执宛城罚决字〔2022〕第2-33号，以下简称《处罚决定》）不服，于2024年5月24日向本机关申请行政复议，本机关于2024年5月31日依法受理，现已审理终结。
申请人请求：撤销《处罚决定》。
申请人称：
一、申请人早已向卧龙区政府上报提出扩建申请，该项目已列入市问题楼盘，申请人不存在违法的故意和动机。申请人为解决加压站普通职工住房问题，早已向卧龙区政府提交增加部分职工的住宅、对项目进行扩建的申请。案涉项目由申请人和南阳XX水源有限公司共同建设，已取得城市规划条件、不动产登记证、用地规划许可证、工程规划许可证、施工许可证，各项审批手续齐全。项目原设计为两栋6层建筑，申请人为解决XX水源公司加压站普通职工住房困难问题，并提高周边建筑群整体协调性及临街道路整体观感，申请人于2022年初向卧龙区政府上报提出扩建申请。2022年6月25日，卧龙区政府向南阳市政府上报《关于将高新路供水加压站扩建为南阳市供水示范园区的请示》（宛龙政文〔2022〕61号）文，申请变更原南阳市高新路供水加压站项目规划条件，在原有的6层建筑基础上，增加至12层，拟在满足供水园区功能需要的基础上，增加部分住宅性质楼层，满足职工住房需求。在此过程中，申请人严格按照相关政策补缴土地出让金及相关税费，并补办相关手续，但由于涉及部门多、工作量大，相关手续办理进度缓慢。2023年5月16日，南阳市问题楼盘化解办公室办公会议研究了该项目，拟将该项目纳入问题楼盘处置。故申请人早已上报提出扩建申请，造成违法结果并非申请人的主观原因，申请人不存在违法的故意和动机，不应当进行处罚。即便认定存在违法行为，也应当参照问题楼盘处置办法的相关规定，对申请人从轻或减轻处理。
二、被申请人超出法定期限作出处罚决定，程序违法。被申请人早在2023年5月12日对案涉项目立案调查，直至2024年4月10日作出《处罚决定》，严重超过《住房和城乡建设行政处罚程序规定》规定的办案期限，程序严重违法，应当予以撤销。
三、根据行政合理性原则，行政机关对同类型案件、同种类违法行为作出处罚，幅度应当保持相对一致。被申请人在对案涉项目的其他违法行为进行行政处罚时，对同一项目同类型同性质案件，在处罚幅度内进行了最低限度处罚，对本案却在处罚幅度内顶格处罚，属于类案不同罚，违反行政合理性原则，应当予以撤销。
四、行政机关针对违法行为不得随意给予顶格处罚或者高额罚款。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条、《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》第三条，即便认定申请人的行为违法，被申请人作为管理部门，也应当坚持处罚和教育相结合的原则责令整改，而不是对申请人作出顶格处罚，违背立法本意，不利于解决问题、化解矛盾。
五、目前案涉项目尚未建设完毕，《处罚决定》会影响后续配套设施建设，增加职工生活负担，阻碍问题解决进程。案涉项目自2021年7月开工建设，目前项目仍未完工，企业仍需投入大量资金完善小区配套设施，现XX水源公司现有职工360余人，职工普遍家庭负担较重，部分职工无房少房，家庭生活困难，迫切需要解决住房问题，提升居住质量。因该项目已列入问题楼盘项目，后续资金投入及办理证件等费用均需职工个人承担，该处罚会拖延后续配套设施建设，使困难生活雪上加霜。
六、申请人目前经营困难，若过重处罚将严重阻碍公司发展，影响南水北调工程及城市居民直供生活用水。南阳XX水源有限公司主要为XX南阳水务集团提供水源，兼顾城市居民直供生活用水。作为农运会配套项目建设，为保证场馆及居民用水，公司自筹资金投资1.8亿元，按时保质保量完成了水厂建设并投入运营。然时至今日，政府承诺的部分减免与支持仍未到位，自筹资金的借贷成本由公司承担。此外，公司作为XX参股的股份制公司，属于自主经营模式，因此未能享受到供水管网基础设施建设与日常供水补贴。自2022年5月以来，XX南阳水务共欠公司合计款项超过3100万元，严重影响公司资金周转和生产经营。加之南阳市水价长期偏低，供水成本倒挂严重，致使公司目前经营困难，若仍对公司进行高额处罚，势必加重公司经营负担，影响我市南水北调工程及城市居民直供生活用水。
七、案涉项目为社会公益服务，承担社会责任，不宜进行处罚。该项目系南阳市重点供水设施，申请人积极承担社会责任，促进经济、社会和环境的协调发展，对社会物质文明、政治文明、精神文明建设作出重大贡献，即使存在违法情节，也应当考虑到申请人建设该项目的公益性质，进行从轻或减轻处理。
八、申请人已认识到错误，今后将严格依法依规处理工作，立行整改，积极学法守法，提高合法意识，规范工程建设行为，坚决服从党和国家领导，服务社会，营造良好的社会风气，杜绝此类事件的发生。
被申请人称：
一、案涉项目2021年11月2日经南阳市自然资源和规划局（以下简称南阳市自规局）批准建设2栋楼，其中1＃楼批准建设地上6层，面积2864.8㎡；2＃楼批准建设地上6层，建筑面积3121.7㎡；地下室1层，建筑面积为4467.7㎡。2022年6月1日，南阳市建设工程质量监督站在日常监督抽查中发现，该项目的施工单位不按照工程设计施工图施工，即对该项目施工单位南阳市XX工程有限公司、南阳市XX设计研究院及申请人下达了《建设工程局部暂停施工通知书》，当时该工程实际施工为地上3层。南阳市建设工程质量监督站同时将涉嫌违法线索移送被申请人查处。2022年7月11日，被申请人收到南阳市自规局的违建处理函，市自规局在管理过程中发现该工程未按照《建设工程规划许可证》进行建设，建设工程批准为1栋6层综合楼、1栋6层生产运行楼，地下1层为清水池，实际施工过程中1#、2＃楼的1层和2层北里面、南里面改变规划增建阳台。
接到上述2个单位的违法线索移送函后，经执法人员调查，该项目批准用地性质为公用事业用地，建设项目为XX路供水加压站项目，该项目为南阳市重点供水设施，但是在实际建设过程中，申请人未按照原规划审批内容和设计施工图进行施工，将该项目2层以上变更为住宅。按照申请人自述，2022年6月25日，建设单位已申请变更规划，申请人完全可以在办理变更规划和变更施工图纸之前停止违法建设行为，但2022年6月1日申请人在接到有关主管部门《建设工程局部暂停施工通知书》后仍拒不停止施工，继续实施违法建设。申请人将原本审批的重点供水设施工程2层以上变更为住宅，更将规划审批为6层建筑建至主体13层完工，将工程的市政公用性质变更为住宅且超规划审批面积1倍以上，申请人的违法行为发生在2022年以后，即全市开展问题楼盘处置工作之后，属于顶风违建，申请人在收到主管部门暂停施工通知后，并未停止施工，仍在进行后续建设，因此申请人自述并非主观过错造成违法后果的理由不能成立。
二、被申请人于2023年5月12日立案调查，按照河南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第七十一条的规定，对于违法建设的处罚分为尚可采取改正措施消除对规划实施的影响和无法采取改正措施消除对规划实施的影响两种情形，对于尚可采取改正措施消除影响的，限期改正，处工程造价5％以上10％以下的罚款；无法采取改正措施消除对规划实施影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入。申请人建设的供水加压站项目，按照设计规划服务城市东部、东北部区域，东至X河，南至XX路段，西至XX路、XX路沿线，北至XX大道以北环城高速区域，服务面积约20平方公里，2020年常住人口约20万人。申请人改变原规划审批内容，已经改变了该项目的使用功能，被申请人对此违法行为能否采取改正措施消除对规划实施的影响无法进行认定，此认定结果直接影响对申请人的处罚结果。鉴于此情况，2023年5月19日，被申请人向南阳市自规局发出协助调查函，请南阳市自规局对申请人变更规划的行为进行认定，但截至2023年8月8日，市自规局未作出明确认定。
按照《住房和城乡建设行政处罚程序规定》（附件9）第三十条第二项，被申请人经行政机关负责人批准，决定于2023年8月9日对该案件中止调查。2023年12月15日，被申请人再次向南阳市自规局发出协助调查函。2023年12月27日，被申请人收到回复函，内容为：“按照南阳市问题楼盘处置工作指挥部办公室文件《关于办理高新路供水加压站建设项目相关建设手续的通知》（宛楼盘处置办〔2023〕20号），拟将该项目纳入问题楼盘处置。请根据南阳市问题楼盘处置化解工作指挥部相关文件精神，按照问题楼盘政策，依法依规处理。”2023年8月9日至12月27日期间，该案件已中止调查，不应计算在办案时间内。被申请人收到回复后，按照《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第二十九条规定，经本机关负责人批准，对该行政处罚案件分别于2023年12月27日（延期30日）、2024年1月27日（延期60日）作出2次延期作出行政处罚决定，2月27日向申请人送达了《行政处罚事先告知书》,2月28日申请人提出听证申请,被申请人于3月22日组织召开了听证会（听证会期间不计入办案时间）。2024年4月10日，向申请人送达了《处罚决定》。因此申请人作出的行政处罚决定，严格按照《住房和城乡建设行政处罚程序规定》进行了中止调查和延期作出处罚决定，并在法定时间内作出《处罚决定》，程序合法。
三、案涉项目存在未按照《建设工程规划许可证》进行建设、超建部分未取得《建筑施工许可证》、超建部分未办理《建设工程质量监督手续》、不按照工程设计图纸施工等多项违法行为，该项目2023年12月25日经市问题楼盘处置工作指挥部报请市政府同意，纳入问题楼盘处置化解。根据《中华人民共和国行政处罚法》及问题楼盘处置化解工作指挥部文件的规定，对申请人未按照《建设工程规划许可证》进行建设的违法行为，坚持“一事不二罚”和“择一从重”的罚款处罚原则，适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、河南省实施《中华人民共和国城乡规划法》第七十一条进行处罚。依据上述规定及《河南省自然资源厅行政处罚裁量标准适用规则》（试行）第三条第五款：“违法行为情节恶劣、危害后果较重的，不听劝阻、继续实施违法行为的，在共同实施违法行为中起主要作用的，多次实施违法行为、屡教不改的，采取的行为足以妨碍执法人员查处违法案件的，隐匿、销毁违法证据的，可以依法适用从重的处罚标准。”申请人在实际施工过程中1＃楼、2＃楼的1层和2层北立面、南立面改变规划增建阳台，1#楼、2＃楼批准建设面积为10436.2㎡，实际建筑面积为20010.62㎡，超出原规划批准面积9574.42㎡，超建比例91.74%。同时申请人将批准的6层综合楼、6层生产运行楼除1-3层为办公外，3层以上均建设为成套住宅，不仅改变原规划建筑使用性质，且未按原规划设计施工，违背了该项目作为服务城市东部、东北部区域面积约20平方公里，服务人口约20万人的供水设施规划，造成了严重的社会后果。根据该公司违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，该公司的该违法行为符合《河南省自然资源厅行政处罚裁量标准适用规则》（试行）第三条第五款规定的违法行为情节恶劣、危害后果较重的情形，可以依法适用从重的处罚标准。因此被申请人对申请人处建设工程造价10％顶格处罚，符合规定。
综上所述，被申请人作出的《处罚决定》事实清楚、证据充分，严格按照问题楼盘处置化解相关政策和当事人的违法事实、性质、情节以及社会危害程度作出处罚，请求复议机关依法予以维持。
经审理查明：
一、案涉项目系XX路供水加压站项目，为南阳市重点供水设施，项目批准用地性质为公用设施用地，申请人系该项目建设单位。2021年11月2日，南阳市自规局向申请人发放《建设工程规划许可证》（建字第411300202100109号），批准申请人在XX路以北、区间路以东区域建设该项目，批准建设规模为“1#楼地上6层，面积2846.8㎡，2#楼地上6层，面积3121.7㎡，地下室1层，面积4467.7㎡，总建筑面积10436.2㎡。”建筑用途为“供水”，建筑性质为“永久”。该项目的《建设工程设计方案批复》显示，该项目规划目标为提升城市供水服务和保障供水安全，完善城市功能。其建筑高度最高为19.95米。规划一栋6层的综合服务楼、一栋6层生产运行楼，地下一层为清水池。根据该项目设计说明，该项目主要服务城市东部、东北部区域供水，服务面积约20平方公里，2020年常住人口约20万人。
2022年6月23日，南阳市住房和城乡建设局向被申请人移交《涉嫌违法线索移送函》，在日常监管中发现案涉项目施工单位未按工程设计图纸加工，移交被申请人查处，同时提供了南阳市建设工程质量监督站于2022年6月1日向申请人及其施工单位、规划单位下发的《建设工程局部暂停施工通知书》，该通知书载明，案涉工程1#2#楼工程（形象进度主体三层）未按工程设计图纸施工，违反《建设工程质量管理条例》第六十四条之规定，要求相关单位立即暂停施工并组织整改，整改后报质量监督站核查并下发复工通知后方可施工。2022年7月11日，南阳市自规局向被申请人移交违法线索，认为该项目在实际施工过程中擅自改变规划，请求被申请人依法处理。
二、被申请人于2023年5月12日对申请人的违法行为立案调查，于5月19日向南阳市自规局作出《协助调查函》，请求该局对该项目未按《建设工程规划许可证》规定建设的违法行为是否属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”进行认定。因南阳市自规局未作出回复，被申请人于2023年8月9日依据《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第三十条第二项之规定，经审批后中止案件调查。2023年12月15日，被申请人再次向南阳市自规局发出《协助调查函》，南阳市自规局于12月27日作出回函，该项目拟纳入问题楼盘处置，请被申请人按照问题楼盘政策依法依规处理。2023年12月27日被申请人经审批后决定延长案件调查期限30日，2024年1月27日再次延长60日。
2024年2月27日，被申请人向申请人作出《行政处罚事先告知书》，告知了申请人拟作出的行政处罚的依据、内容，拟对申请人作出1980610.78元罚款的行政处罚，同时告知了申请人享有的陈述申辩和申请听证的权利。申请人于2月28日提出听证申请，被申请人于3月22日组织听证，听取了申请人的陈述申辩意见。
三、2024年4月10日，被申请人作出《处罚决定》，认定申请人建设的XX路供水加压站项目批准建设面积10436.2㎡，实际建设面积20010.62㎡，超出原规划批准建设面积9574.42㎡，超建比例91.74%，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第七十一条，参照《河南省自然资源系统行政处罚裁量标准》，申请人的违法行为严重，应当责令其限期改正，处建设工程造价8%-10%的罚款。经研究，决定责令申请人限期改正（具体时间以相关主管部门办理建设工程规划许可证的时间或市自规局出具的现状据实认定函为准），并按照建设方提供的第三方工程造价公司出具的工程造价10%的罚款，计人民币1980610.78元。《处罚决定》当日送达申请人。
四、另查明，案涉项目于2023年11月16日纳入南阳市问题楼盘。根据南阳市问题楼盘处置化解工作指挥部《关于问题楼盘处置化解行政罚款相关事宜的处理意见》，依据《中华人民共和国行政处罚法》“对当事人同一违法的行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”之规定，坚持“一事不二罚”和“择一从重”的处罚原则。充分考虑当时的社会背景和发展环境，还原到项目建设的历史时点，按照“从轻从旧”的原则适用标准规范，补缴相关费用，尊重历史，实事求是。
本机关认为：
一、《处罚决定》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”申请人未按规划许可进行建设，超出规划批准面积9574.42㎡，超建比例达到91.74%，违法行为事实清楚、证据确凿。被申请人于2023年5月12日立案调查，经中止调查、延长调查期限、处罚前告知、听证、重大案件集体讨论等程序后，于2024年4月10日作出《处罚决定》，程序合法。
二、《处罚决定》适用法律依据正确，结论适当。申请人未按规划建设，超出规划批准面积9574.42㎡，超建比例达到91.74%。参照《河南省自然资源系统行政处罚裁量标准》，属于严重违法行为。申请人将建设供水加压站的公共设施用地变更规划，将3层以上变更为住宅，将原规划的清水池变更为常规地下室，供水加压功能已发生改变。且申请人在建设过程中，执法部门书面责令其停工整改，申请人未按要求停工整改，截至被纳入问题楼盘时，主体项目已封顶，属于新增问题楼盘项目，违法情节严重。综上，申请人严重超规划建设、变更市政项目用途，在尚可采取补救措施予以整改的时段未予停工整改，持续建设，违法情节恶劣，危害后果严重。被申请人适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第七十一条的规定，对其处以工程造价10%的罚款，适用法律依据正确，结论适当。
三、申请人的复议理由不能成立。案涉项目属于新增问题楼盘项目，且在建设过程中，执法单位书面责令申请人整改，申请人辩称其已向相关单位提出变更规划申请，但未能提供职权部门审批同意其变更规划的证明材料，申请人认为其不具备主观故意的主张不能成立。申请人在公益建设用地上改变规划用途建设住宅，改变供水加压的生产功能，势必影响市政长远规划，申请人提出的案涉项目属于公益项目不应过重处罚、企业经营困难、处罚会加重购房职工负担，应当从轻或减轻处罚等事由不能成立。
根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：维持2024年4月10日作出的《行政处罚决定书》（综执宛城罚决字〔2022〕第2-33号）。
申请人如不服本决定，可自收到本行政复议决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。
2024年7月15日