行政复议决定书
宛政复决〔2024〕76号
申 请 人：西峡县回车镇XXX村XX组
负 责 人：李X明，任组长
被申请人：西峡县人民政府
法定代表人：杨明雪，任县长
第 三 人：西峡县回车镇XXX村民委员会
负 责 人：李X伟，任村主任
申请人对被申请人2023年5月26日作出的《关于西峡县回车镇XXX村XX组与XX镇XXX村委会土地权属的处理决定》（西政〔2023〕5号，以下简称《处理决定》）不服，于2023年7月25日向本机关申请行政复议，本机关依法受理。经延期审理及中止审理，现已恢复审理并审理终结。
申请人请求：依法撤销《处理决定》并确定案涉土地归申请人所有。
申请人称：
一、《处理决定》认定主要事实不清、证据不足。二十世纪六十年代末，因当时没有村部，经申请人与第三人（原XX镇XX大队）协商讨论，到1977年期间申请人先后给当时的XX大队无偿提供土地2.5亩建设村部并发展集体经济，村部建成后，一直使用到2005年5月村部搬迁，此时的土地权属仍归申请人所有。根据《土地管理法》第六十六条的规定，在第三人迁移村部不按原用途继续使用案涉土地后，申请人或第三人应报请被申请人收回土地使用权。但第三人在迁出后，申请人与第三人交涉归还土地时，又得知第三人在2014年将案涉土地租赁给他人使用，从中牟利，侵害了申请人的合法权益。案涉土地自土改后直到本轮不动产登记仍归申请人所有，根据《农村人民公社工作条例(修正草案) 》（以下简称《农业六十条》）第二十一条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条第二款第二项的规定，申请人无偿供地给第三人建设村部、兴办企业，且第三人未给申请人调整土地，争议土地所有权应当归申请人。
二、《处理决定》适用法律错误。申请人为了村集体利益考虑，无偿提供争议土地给第三人建村部和当时发展集体经济，根据《民法典》第二百六十条、二百六十一条、二百六十二条的相关规定，第三人不存在法律意义上的物权所有权的取得方式。另外，因为案涉土地发生在《农业六十条》实施之后，被申请人应当尊重历史、面对现实，实事求是地作出。改革开放后，公社、大队、生产队等组织变更为乡镇、村、组，由生产队变更而来的村民小组对原生产队所有的土地仍享有所有权。争议土地上的村部房屋产权归第三人所有，但土地权属性质一直未变，仍归申请人所有。第三人不再使用案涉土地，则应该无条件归还给申请人。
被申请人称：《处理决定》认定事实清楚，证据确凿。案涉土地1966年以前归申请人所有，1967年经原大队支书组织集体研究并与原申请人组长王某顶协商、1977年经群众集体同意，两次实际占用申请人土地2.13亩的事实清楚，第三人已连续使用该宗地超过二十年。第三人从1977年至1981年每年为申请人下减公粮500斤的事实存在。申请人主张第三人向申请人支付租赁费用860元，仅有申请人群众代表口头反映，未提供相关会计记账、凭证票据。第三人办公场地搬迁后，2012年6月30日由时任村委会代表人郭某楼与王某玉、李某彬签订租赁合同，将案涉宗地租赁给王某玉、李某彬使用，租赁费为1万元，2012年6月12日由西峡县回车镇会计结算中心代收，情况属实，事实清楚，资料齐全。2020年，第三人将该宗地租赁给李某峰使用，有租赁合同。
1967年至今，第三人实际使用案涉宗地。经调查核实，申请人于2021年5月书面向西峡县回车镇政府反映案涉争议，2022年3月书面向西峡县自然资源局有关部门书面反映过该争议。2021年以前未查出申请人向任何部门反映纠纷的书面材料，经调查机关多次督促，申请人至今也未提交相关资料。
申请人引用的《民法典》自2021年1月1日施行，《农业六十条》已于1982年废止，案涉争议不适用《民法典》和《农业六十条》。《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十条不能证明申请人的主张，因为该条款针对的是农民集体组织在三种特定情况下使用土地的确权，而争议土地就是因为使用权发生变化，应当归第三人集体所有。
第三人未向本机关提交书面答辩意见。第三人提交2022年3月31日作出的《关于XXX村老村部的情况说明》称：2021年5月由申请人三名群众向镇信访反映要求解决XXX村老村部地皮一事，经镇信访办调查下发了处理意见。2022年3月，申请人再次反映到县土地局。经调查老干部、老党员和几任村支书得知，老村部于1965年5月建成。当时大队无办公场地，在XX组住家户办公时就开始筹划在老村部建大队部，该宗地在申请人地界，就给申请人下调上交公粮，XX也有大约四分地下调了公粮，建起了现在的老村部。一直到2000年3月因为土木结构漏雨严重就搬迁到了XXX小学办公，此后到2012年将老村部租赁给王某玉使用，王某玉租期也一直未使用，2020年又租给了本村XXX组李某峰。
复议期间，申请人阅卷后向本机关提交补充意见如下：
一、第三人每年依职权减免申请人500斤公粮，说明该块土地是有偿使用，而非占有使用。
二、此地用途是建设村部而非其他，申请人适用《农业六十条》，是从当时的法律层面说明该宗地的权属情况，同时也从另一方面要求被申请人在本次确权时，应当参照当时的法律和土地现状。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条，土改时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；第二十条第二款规定，实施《农业六十条》时确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权：（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的。被申请人未调查清楚第三人建设村部是否与申请人进行过土地调整。若未经调整或变更，则根据上述第十九条的规定，应当归申请人所有。原《河南省实施<土地管理法>办法》第六条第（二）项也规定，1961年开始，农村实行固定土地所有权时，确认属农民集体所有而未经国家依法征收的土地属于农民集体所有。争议地块自人民公社开始实施，直至纠纷发生前，一直属于申请人所有，未见任何政府机关的征收文书。
三、申请人无偿提供土地给第三人办公使用，不存在连续使用这个法律问题。若依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，将案涉土地裁决给第三人，适用法律错误，若强行这样认定，哪个单位今后敢做公益？第三人2005年迁走村部后，理应无偿将土地归还申请人，却将土地和村部一并出租、出售给他人，争议时间应当从2005年起算，而不能从1967年或1977年或1982年等时间段起算。
四、第三人2005年搬迁后，申请人便一直找村委要求归还不再办公使用的土地，直至2021年4月23日正式书面要求镇政府解决，2021年6月15日向被申请人申请土地确权，被申请人于2023年5月27日向申请人送达了《处理决定》，时间长达2年，有枉法嫌疑。
经审理查明：
一、争议土地位于西峡县回车镇XXX村，面积为2.13亩。1967年，第三人（原回车镇XX大队）因无办公场地，经与申请人协商，占用申请人1亩多地建立代销点、卫生所和村部办公使用该宗地；1977年经群众同意，申请人又提供了1亩土地交由第三人建设村毛毡厂，后毛毡厂因经营不善倒闭。1967年至2005年5月期间，该宗地由该村代销点、卫生所和村委会办公、建设毛毡厂使用，2005年5月第三人搬迁至新办公场所，该宗地闲置。2012年6月，第三人将该宗地租赁给王某玉、李某彬使用，由回车镇会计结算中心代收租赁费1万元，备注为“老村部租赁费”。2020年1月18日，第三人与李某锋签订《土地房屋转让协议》，将案涉宗地上尚存的老村部房产转让给李某锋。
二、2021年4月，申请人部分群众向回车镇信访反映：第三人在二十世纪七十年代占用该组2.5亩耕地，并交付860元赔偿地皮的损失，2005年以后闲置租出，要求收回案涉地块归申请人所有。信访部门出具处理意见，在协商多次无果的情况下，建议申请人通过其他途径解决。
三、2022年3月31日，申请人向被申请人提出土地确权申请，请求确认案涉土地归申请人所有。西峡县自然资源局于4月8日向申请人送达案件受理通知书，组织申请人、第三人到场指界。案涉宗地测定面积为2.13亩。
四、2022年9月23日，西峡县自然资源局组织申请人和第三人进行调解，双方均不同意调解。10月9日，西峡县自然资源局作出《延期调查处理通知书》，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，延长调查期限60日。11月23日，西峡县自然资源局向被申请人提交《关于回车镇XXX村XX组与回车镇XXX村委会土地权属纠纷一案情况的调查报告》。《调查报告》认为，案涉土地在1966年以前归申请人所有，1967年经时任大队支书组织集体研究并与申请人原组长协商、1977年经群众集体同意，两次实际占用申请人2.13亩土地，第三人实际已连续使用该宗地超过二十年。第三人每年为申请人下减500斤公粮事实存在；申请人主张第三人向其支付860元土地租赁费，除申请人代表口头反映外，无票据、凭证等证明。
五、被申请人于2023年5月26日作出《处理决定》，根据《中华人民共和国土地管理法》《国家土地管理局关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号，以下简称《确定土地所有权和使用权的若干规定》）、《西峡县自然资源局关于回车镇XXX村XX组与回车镇XXX村委会土地权属纠纷一案情况的调查报告》，经研究决定，西峡县回车镇XXX村XX组占地面积2.5亩（实测2.13亩）的争议土地为集体土地，其所有权归第三人所有。《处理决定》于2023年5月27日向申请人邮寄送达。
本机关认为：
一、《处理决定》确定争议土地归第三人所有，认定事实清楚、证据确凿，结论并无不当。西峡县自然资源局组织双方勘测指界后，确认争议土地面积为2.13亩，申请人和第三人对争议土地位置、面积均无异议，该勘测结果可以作为作出《处理决定》的依据。
根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。在本案中，1967年、1977年第三人与申请人先后两次协商使用案涉土地，用于建设村部、代销点、卫生所、毛毡厂等，并安装磨面机、打糠机等为全村群众提供生活服务，第三人每年为申请人下减公粮500斤作为补偿。第三人于2005年搬迁办公场所后，将案涉宗地出租给他人，也能说明该宗地自上个世纪六七十年代起，一直由第三人管理、使用。2021年申请人通过信访渠道向第三人主张返还土地，已超过二十年，申请人未能提交其在二十年期满之前曾向使用者或有关部门提出归还案涉土地的证据。因申请人与第三人均不同意调解，被申请人根据西峡县自然资源局的调查情况，依据《中华人民共和国土地管理法》《确定土地所有权和使用权的若干规定》之规定，作出案涉土地《处理决定》，将争议宗地确认归第三人所有，认定事实清楚，证据确凿，结论适当。
二、申请人的复议理由不能成立。
1.申请人主张依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，第三人未按用途使用土地，申请人报请批准后可以收回土地使用权。该条第一款规定：有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。该条款系集体建设用地使用时，农村集体经济组织报请收回土地使用权的情形，案涉争议系两个农村集体经济组织之间的土地权属争议，不属于该法条规定的情形。
2.申请人主张按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条第二款规定确定案涉土地归申请人所有。第十九条规定，土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。该条规定的是集体土地与国有土地的认定事项，《处理决定》未变更该宗地的集体土地性质。第二十条第二款规定：“根据《农业六十条》确定的农民集体土地所有权,由于下列原因发生变更的,按变更后的现状确定集体土地所有权。(一)由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的;(二)由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的; (三)由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的,原土地权属不变。”根据上述规定，第三人经与申请人协商后，在案涉土地用于建设代销点、兴办毛毡厂、建设村部、卫生所等，并按约定每年为申请人下减公粮。亦说明案涉土地在上个世纪六七十年代即由组集体使用调整为村集体使用，根据上述规定，按变更后的现状确定集体土地所有权，亦不能支持申请人的观点。且第三人作为村集体，已连续使用该宗地超过20年，被申请人依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定认定案涉土地归第三人所有，并无不当。
3.申请人向被申请人提交的《土地确权申请书》落款时间原为2021年6月15日，手动修改为2022年3月31日，并由申请人代表在修改日期上加摁手印。申请材料转交西峡县自然资源局后，西峡县自然资源局于同年4月8日受理，受理通知书送达给申请人指定的收件人。西峡县自然资源局经调解及延长60日调查期限后，于2022年11月23日向被申请人提交调查报告，符合《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部第17号令）第二十八条的规定。现有规定未对自然资源部门提交调查意见后，被申请人应在何种期限内作出处理决定作出具体规定。被申请人经研究后于2023年5月26日作出《处理决定》并送达申请人、第三人，程序符合现行规定。
三、需要指出的是，被申请人在《处理决定》中，未引用具体的法律条款，适用法律依据存在瑕疵，鉴于本案事实清楚、证据确凿，程序合法，结论并无不当，在此予以指出，被申请人应在今后的工作中予以改进。
根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：维持被申请人2023年5月26日作出的《关于西峡县回车镇XXX村XX组与回车镇XXX村委会土地权属的处理决定》（西政〔2023〕5号）。
如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2024年5月29日