行政复议决定书
宛政复决〔2024〕61号
申 请 人：南阳市XX农业科技有限公司
住 所 地: 南阳市XX路与XX路交叉口
委托代理人：柳X伟，南阳市XX农业科技有限公司员工
被申请人：南阳市城市综合执法局
法定代表人: 李 哲，任该局局长
委托代理人：石 X，高新区城市管理和综合执法局工作人员
申请人对被申请人作出的《行政强制拆除公告》(综执高新强拆公字〔2024〕第1号，以下简称《强拆公告》)不服，于2024年1月26日向本机关申请行政复议，本机关于1月31日依法受理。经延期审理，现已审理终结。
申请人请求：撤销《强拆决定》，并责令被申请人在复议期间不得进行强制拆除。
申请人称：1.处罚决定责令拆除认定事实不清、适用法律依据错误。涉案房屋所在土地虽然被规划为城市绿地，但多年来一直没有进行城市绿地的实施，属于只有规划而无落实，相反，该地块杂草丛生、污水横流、垃圾遍地。申请人与农科院合作进行建设后，该地面貌焕然一新。申请人虽然未取得《建设工程规划许可证》，但《城乡规划法》第六十四条强调的是能否消除对规划实施的影响，而非是否符合规划。申请人认为相关建设行为是可以采取改正措施消除对规划实施的影响的。被申请人作出的处罚决定仅查明了建设房屋不符合城市总体规划，未查明是否能够消除对详细规划实施的影响。目前，涉案地块的详细规划尚未出台，规划的实施并未进行，申请人承诺一旦该地按照规划图进行绿地的实施，申请人将自愿拆除房屋，消除对规划实施的影响。2.强制拆除将会损害申请人的信赖利益和政府的公信力。首先，申请人对占压绿地并不知情。被申请人是2021年6月29 日立案调查,并无证据证明2016年申请人建设时涉案房屋所在土地是绿地。且市规划部门并未将应当公示的规划信息主动公开，申请人不可能知晓原本属于农校的试验土地，是城市公共绿地。其次，涉案房屋的建设具有公益性质，系经政府批准的合法治污项目。涉案地块原本脏乱差，农科院和高新区管委会治污乏术，后经报市政府主要领导签字同意，以建设市场搞开发的形式进行整改。高新区管委会于2016年印发会议纪要同意建设农贸市场。3.公司对涉案房屋享有信赖利益，政府的批复或会议纪要效力低于法律法规，但可以对公司产生信赖利益，依法应当保护。签订协议然后政府批复同意建设，且高新区管委会主任办公会议纪要中明确“市场发展中心牵头，会同规划分局、国土分局、市农科院进行实际踏勘，选准位置”，事实上申请人进行建设之前，规划分局、国土分局等均至现场放线选址，申请人的建设手续也按照会议纪要的要求报执法监察队备案，因此，行政机关应当尽最大可能保护企业权益，而不是简单地定性为企业经营行为。申请人投入巨资治污的预期是长期经营收取租金，以收回最初的投资，这些行为的前提是对行政机关相关行为的信赖。涉案房屋未取得建设许可是根本就没有合法取得建设许可的条件，房屋建设后任何时间都可以被责令拆除，但从2016年至2021年，均未有行政机关做出行政处罚，也可以证明管委会、城管局是承认公司的信赖利益的。4.2023年7月为了响应市委市政府发展夜市经济的要求，以高新区XX办事处为主体，报请市城管委批准，在申请人临时建筑基础上利用闲置土地，建起了高新区唯一一家大规模夜市市场。申请人投资400余万元完成水电气接入及消防，绿化等基础设施建设，8月底刚刚建成，批准该市场使用期限暂定为三年。申请人与农科院签订过租赁协议，但实质上是合作协议，现农科院单方面解除协议且未向公司送达，公司拟就解除协议起诉农科院，待该合作协议纠纷解决并确定违建当事人后再进行处罚。倘若继续执行处罚决定，将会对申请人合法权益造成难以挽回的巨大损失，极大损害政府的公信力，会对我市的营商环境造成难以挽回的负面影响。
被申请人称：
一、被申请人作出的《强拆公告》具有事实和法律依据，符合法定程序要求。(一)行政处罚决定的作出符合法律规定和法定程序。根据《现场勘验(检查)笔录》《现场照片及说明》《现场勘验图》《调查(询问)笔录》《南阳市自然资源和规划局关于对市高新区两处建筑规划手续相关情况的协助认定函的复函》《南阳市自然资源和规划局关于综执(宛)城罚协字〔2021〕第12号行政协助函的回复》(宛自然资源核〔2021〕46号)、南阳高新区XX测绘有限公司测量的《XX北路西侧、北侧棚房现状示意图》等证据，申请人于2016年在高新区XX北路与XX路交叉口西侧及西北侧建造了总面积达10188.3平方米的违法建筑，至今未办理《建设工程规划许可证》，且占压城市规划道路和城市防护绿地，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，申请人委托人王振范也在《调查(询问)笔录》中对于该违法建筑未取得《建设工程规划许可证》的事实予以承认，案件事实清楚，证据确实充分。
申请人的违法行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《城乡规划法》第六十四条、《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法)办法》第七十一条第二款:“本条第一款所指无法采取改正措施消除影响的情形:(五)违反规划强制性内容和标准的:”《城乡规划法》第十七条第二款:“规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容”，以及《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》(法工办发〔2012〕20号);“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态。”的规定，申请人于2016年所建设违法建筑占压城市公共绿地和城市规划道路，违反了规划强制性内容，属于无法消除对规划实施影响的情形，并始终处于违法的继续状态，被申请人适用法律正确，裁量适当。在案件办理过程中，被申请人已充分告知申请人陈述申辩和听证权利，并经过听证、法制审核、重大案件集体讨论会议等法定程序，2021年8月11日对申请人作出并送达《行政处罚决定书》(综执高新城罚决字〔2021〕第31号)，要求申请人15日内自行拆除违法建筑，如不自行拆除，被申请人将依法强制拆除并告知申请人提起行政复议和行政诉讼的权利和途径。
(二)行政强制执行公告的作出符合法律规定和法定程序。2022年1月19日申请人向南阳市卧龙区人民法院提起行政诉讼，2022年5月10日卧龙区人民法院一审审理完毕，作出《河南省南阳市卧龙区人民法院行政判决书》(2022豫1303行初79号):“原告辩解理由不足，不予采纳”“被告南阳市城市综合执法局作出的综执高新城罚决字〔2021〕第31号行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确”“判决驳回原告南阳市金茂农业科技有限公司的诉讼请求”。2022年6月10日,申请人向南阳市中级人民法院提起上诉，2022年8月31日，南阳市中级人民法院作出终审判决，认为“案涉行政处罚决定，事实清楚,适用法律正确、程序合法”“XX公司提供的会议纪要不足以证明其案涉建筑物符合城市规划，会议纪要本身也不能代替建设工程许可证”，判决驳回上诉，维持原判。二审终审后，《行政处罚决定书》(综执高新城罚决字〔2021〕第31号)已产生确定力和执行力。申请人至今仍未自行拆除违法建筑，根据《行政强制法》第三十四条及《城乡规划法》第六十八条的规定，申请人逾期不拆除的，被申请人应当依法予以强制拆除。根据《行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，2024年1月22日被申请人向申请人作出并送达《行政决定履行催告书》(综执高新城决催字〔2024〕第1号)及《行政强制拆除公告》(综执高新强拆公字〔2024〕第1号)，事实清楚，证据充分，程序正当，适用法律正确。
二、强制拆除并不有损信赖利益和政府公信力。第一，根据《行政处罚法》第三十六条第二款“违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算”的规定，因申请人所建设的违法建筑始终存在，处于继续状态，应当适用违法行为终了时有效的法律，即适用作出行政处罚决定时有效的《城乡规划法》等相关法律。而能否消除对规划实施的影响属于事实认定，根据《南阳市自然资源和规划局关于对市高新区两处建筑规划手续相关情况的协助认定函的复函》，申请人建设违法建筑占压城市规划道路和城市防护绿地为既定违法事实,不存在消除对规划实施影响的可能性。南阳市自然资源和规划局所公示的《南阳市城市总体规划》(2011-2020)中，中心城区绿地系统规划图与复函所提供的局部附图一致，案涉违法建筑建设时即占压城市规划道路和防护绿地。第二，申请人根据《宗地使用权租赁协议》将该宗土地租赁为经营性场所，前期的治污是为后期经营做准备，是企业前期发展的必经过程。同时，根据《宗地使用权租赁协议》第二条:“乙方在其租用甲方的土地上，必须遵守城市总体规划(包括行政行为)。不得建任何违章建筑……租用的土地中，所有临时建筑乙方必须报市规划局审批”。申请人在合同中已经签字认可了需依法办理《建设工程规划许可证》，及应当在违反城市规划进行建设之时承担相应的法律责任。第三，根据《南阳市农业科学院关于建立南阳市种子市场的请示》(宛农科字〔2011〕35号)及批示、《南阳市农业科学院关于拟建设临时种子市场的请示》(宛农科字〔2015〕49号),农科院拟在XX北路西侧建设临时种子市场，如遇市规划、征用，将无条件拆除。根据《南阳高新技术产业开发区管理委员会会议纪要主任会议纪要》(宛开管纪〔2016〕14号)中第三条临建农贸市场、种子市场有关事宜:“同意由市农科院在此位置建设农贸市场、种子市场，土地征用时无条件拆除”“临建手续报执法监察队备案”“占地规模不能超过10亩，如超过10亩必须坚决制止”。根据现场门店照片，申请人在XX北路与XX路交叉口建设的并非农贸市场、种子市场，未办理临建手续，占地规模也达到9908.3平方米(超过10亩)。信赖利益的保护原则要求有信赖利益且该利益值得保护，政府会议纪要虽同意建设该项目，但是申请人未按照纪要要求和法律规定办理建设手续，建设规模和建设目的也完全违反了文件要求。第四，被申请人依法作出的《强拆公告》是履行行政职责，维护城乡规划管理秩序，消除违法建设工程存在的质量安全隐患和继续违法状态的必然要求,是强制拆除程序的必经程序，申请人所提出的发展夜市经济建设夜市市场与本案无关。
综上所述，答复人作出的《强拆公告》事实清楚,证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求复议机关依法维持，
经审理查明：案涉建筑系申请人于2016年建设，所占土地系南阳市农业科学院原国有遗留土地。就该土地的利用，南阳市农科院向南阳市政府、高新区管委会等政府部门提交了关于拟建临时种子市场的请示，经批复后，南阳市高新技术产业开发区管理委员会作出《主任办公会议纪要》（宛开管纪〔2016〕14号）。该会议纪要显示“原则同意由市农科院在此位置临建农贸市场、种子市场，土地征用时无条件拆除；市场发展中心牵头，会同规划分局、国土分局、市农科院进行实际踏勘，选准位置，临建手续报执法监察队备案，市场发展中心形成资料备查。会议要求，临建农贸市场种子市场占地规模不能超过10亩,如超过10亩,必须坚决制止。”后因资金问题，南阳市农科院将该处土地出租给申请人，在双方签订的《宗地使用权租赁协议》中，约定了南阳市农科院将位于XX路与XX路交口的绿地以现状有偿租给XX科技公司作为非建设性经营场地等内容，同时合同中明确约定“租用的土地中，所有临时建筑乙方必须报市规划局审批,不得违规建设,否则发生的一切经济的(如行政处罚、税、费等)民事的、法律的责任全部由乙方承担。”
2021年6月29日，被申请人以申请人涉嫌在高新区XX北路与XX路交叉口西侧及西北侧未经规划主管部门批准、未取得《建筑工程规划许可证》擅自建设钢构架砖混结构房屋为由，对其立案调查，并于2021年8月11日作出《行政处罚决定书》（综执高新城罚决字〔2021〕第31号），认定申请人“在位于高新区XX北路与XX路交叉口西侧及西北侧未经规划主管部门批准擅自建设钢构架砖混结构房屋，总建筑面积10188.3平方米。该建筑物未取得《建筑工程规划许可证》，所建设的位置属于城市公共绿地，该建设行为属于占压城市绿线，违反了规划强制性内容和标准。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条以及《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第七十一条行政处罚裁量标准的规定，该建筑属于'无法采取改正措施消除对规划的影响的情形’。”对申请人处罚如下:“限十五日内自行拆除，如十五日内不自行拆除，本机关将依法强制拆除”。后申请人于2022年1月19日向卧龙区人民法院提起行政诉讼，2022年5月10日卧龙区人民法院作出一审判决，认定“原告辩解理由不足，不予采纳”“被告南阳市城市综合执法局作出的综执(高新)城罚决字〔2021〕第31号行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确”，判决“驳回原告南阳市XX农业科技有限公司的诉讼请求”。2022年6月10日,申请人向南阳市中级人民法院提起上诉，2022年8月31日，南阳市中级人民法院作出终审判决，驳回上诉，维持原判。
因申请人一直未履行《行政处罚决定书》，被申请人于2024年1月22日作出《行政决定履行催告书》（综执高新城决催字〔2024〕第1号)并向申请人送达，并作出《强拆公告》，限申请人在公告公布之日起10日内自行拆除该违法建筑物(或构筑物)和设施。
本机关认为：被申请人对案涉建筑作出的《行政处罚决定书》已经人民法院生效裁判文书评判，驳回了申请人撤销《行政处罚决定书》的诉讼请求，该处罚决定已具确定力和执行力，不属于本次复议审查范围。在《行政处罚决定书》已生效的情况下，申请人未主动履行处罚决定拆除案涉违法建筑。《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”被申请人根据《行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，于2024年1月22日向申请人作出《强拆公告》，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。
根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：维持被申请人于2024年1月22日作出的《行政强制拆除公告》（综执高新强拆公字〔2024〕第1号）。
申请人如不服本决定，可自收到本行政复议决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。
2024年4月28日