行政复议决定书
宛政复决〔2023〕179号
申 请 人：王X伟，男，公民身份号码4129211970XXXXXXXX
住 址：南召县崔庄乡XX村X组
被申请人：南召县人民政府
法定代表人：宋兴哲，任县长
第 三 人：南召县崔庄乡XX村村民委员会
委托代理人：金X喜，该村村民
申请人不服被申请人作出的《行政处理决定书》（召政处决〔2023〕01号，以下简称《处理决定》），于2023年3月29日向本机关申请行政复议，本机关依法受理，经延期审理及中止审理，现已恢复审理并审理终结。
申请人请求：撤销《处理决定》并责令被申请人重新作出处理。
申请人称：
一、《处理决定》遗漏第三人，剥夺了其他第三人的合法利益。2011年12月9日，申请人与张某会等4人合伙出资承包XX村山林，五人签订了合伙协议，该合伙协议经过了司法见证，应当属于有效合伙协议。被申请人遗漏其他四人，没有听取其他四人意见，程序违法。
二、《处理决定》认定事实不清。1.被申请人超越权限处理司法机关应当处理的合同效力问题。2.被申请人作为发证机关，应当对发证程序、调查认定负全部责任，发证过程与林业主管部门和乡镇人民政府无关，被申请人将原因推卸给乡镇政府和林业主管部门把关不严，违反法律规定。3.《林木林地承包合同书》（以下简称《承包合同》）真实有效。村民会议形式符合山区开会实际情况，会议记录的瑕疵不能否定会议决定的效力，村委会和村民小组的过错不应由申请人承担不利后果。村民接受了申请人支付的承包费用，并配合申请人办理了《林权证》（召政林证字〔2011〕第4471号，以下简称《林权证》），属于履行合同行为，说明《承包合同》为有效合同。虽然部分村民名字现在的户籍不在XX村，但当时签字时为XX村村民。现在部分群众称不是自己签名，不能得出流转合同未经村民代表会研究的结论。4.《村民委员会组织法》第二十四条规定的是土地承包经营方案需经村民会议讨论决定，而未对林木林地承包合同行为进行规定。5.《处理决定》未认定崔庄乡人民政府截留公益林管护补助金的事实。承包合同签订至今，崔庄乡政府截留森林管护补贴资金是事实，也导致各方当事人发生森林权属争议。6.《处理决定》仅告知了申请人申请复议的权利，未告知申请人诉讼权利。
三、《处理决定》适用依据错误。《林木林地承包合同书》不属于《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定的林权证明材料，且《林木和林地权属登记管理办法》已失效。《河南省森林资源流转管理办法》第十一条规定的是集体森林资源流转，申请人与第三人之间签订的是林木林地承包合同，而非集体森林资源。
被申请人称：
一、2010年11月5日，申请人与第三人签订《承包合同》，2010年12月25日申请人申请林权登记，2011年10月17日被申请人向申请人颁发《林权证》，申请人与张某会等人签订合伙协议是另一层法律关系，与案涉林权登记无关，申请人称遗漏第三人于法无据。
二、根据调查，各项证据均指向申请人与第三人签订的合同无效，但被申请人并未认定合同无效，只是根据此合同签订的前提，认定申请人以此申请颁发的《林权证》来源不合法。
三、本案涉及的林权确权问题属于复议前置情形，被申请人在《处理决定》中告知了申请人申请复议的权利，未剥夺其维护自身权利的资格。
四、县政府的各项具体工作是由其组成部门和乡镇政府承担的，申请人认为被申请人认定事实不清，被申请人不予认可。根据南召县林业局档案，申请人申请办理林权证时，提供的《崔庄乡XX村集体林木林地流转会议记录》存在造假、公示期未满等嫌疑。按照申请人所述，其于2010年11月5日签订《承包合同》，2010年12月7日召开的XX村委会议才通过，证明《承包合同》也是伪造。2011年4月14日至8月6日崔庄乡农业服务中心的调查皆是在《承包合同》签订后进行的，也能显示申请人提交的颁证材料的虚假性。林木和林地权属登记申请应当满足“林权证明材料合法有效、无权属争议”等条件，申请人称《承包合同》不是林权证明材料，则《林权证》就没有提供权属来源，更应当注销。崔庄乡人民政府截留公益林管护补助金一事与本案无关。
第三人称：2010年时任XX村时任村支部书记李X松未经群众同意，擅自将本村集体3389亩林地承包给XX村外人士，并炮制村民会议记录、伪造颁证手续，帮助申请人办理林权证，县林业局把关不严，为其颁证。2011年，第三人村民李X召因亲属承包3389亩中的部分林地合同未到期，经营中得知此事。6年中申请人多次反映无果，2017年到法院起诉，一审判定申请人的承包合同无效，二审后李X松与申请人统一口径，法院以起诉人不适格为由驳回起诉，至李X松卸任，群众得以再次维权。请求市政府依法裁判，维护群众的合法诉求。
经审理查明：
一、争议林地位于南召县崔庄乡XX村与XX村交界处，总面积3389亩。2010年9月28日，XX村办理了《林权证》（召政林证字〔2010〕第030200013号，以下简称《XX村林权证》），所有权人和使用权人均为XX村。
2010年12月25日，申请人申请林权登记，提供了《林权登记申请表》《承包合同》《崔庄乡XX村集体林木林地流转会议记录》、组长资格证明、权属无争议证明等材料。2011年8月16日，南召县林业局对案涉林地登记发证进行公示，被申请人于10月17日向申请人颁发《林权证》，证载林地所有权人为XX村，林木林地使用权人为申请人。
《承包合同》显示的签订时间为2010年11月5日，第三人将《XX村林权证》证载范围内XX村XX组大漠安、桥涯、白角窑面积3389亩的林木林地流转承包给申请人，承包期限为50年，承包金额为2万元。时任XX村支部书记兼村主任李X松代表村委在合同上签字。《崔庄乡XX村集体林木林地流转会议记录》载明的会议召开时间为2010年11月1日，地点为XX村委，主持人为李X松，应到代表113人，实际参会110人，会议目的为讨论3389亩林木林地流转一事，经村民民主议定通过，同意流转对外承包经营3389亩林地。承包期限为50年，流转价款为2万元。会议表决中，113人同意，无人反对，无人弃权。记录载明该林木林地流转及流转形式、流转基价在村内公示七天。《崔庄乡XX村集体林木林地流转会议记录》签字153人。
另查明，XX村2011年1月16日的会议记录显示，XX村召开党员、组长、部分代表和群众会议，共38人参加，研究申请人承包一事，会议记录记载，申请人称：“我只是承包，只要个面积，给2万元钱，其他的一草一木和矿藏、村集体的山萸肉树、白角窑王X敏等3人承包的坡地面积全不要。XX村村民进山挖药、旅游开发、砍树，王X伟不能干涉。”到会代表85%同意对外承包，村委班子研究，承包款分给大家，村里一分不花。
2011年12月9日，申请人与案外人张X会、殷X甫、魏X、曾X瑞签订《合伙协议》，约定共同承包包括争议林地在内的5993亩林木林地。
二、2017年，XX村XX组等7个村民小组提起民事诉讼，要求确认《承包合同》无效。南召县法院以《承包合同》违反了村民议定原则为由判决该合同无效。南阳市中级人民法院以原审事实不清为由撤销一审判决并发回重审。2019年5月6日，南阳市中级人民法院作出终审裁定，以7个村民小组不是适格原告为由，裁定驳回起诉。河南省高级人民法院裁定驳回7个村民小组的再审申请。2020年10月13日，金某喜等5名XX村村民代表向南召县人民法院提起民事诉讼，请求确定《承包合同》无效。南召县法院以五人不具备原告资格为由裁定驳回起诉，南阳市中院驳回五人上诉。
2020年10月，南召县司法所对XX村部分村民进行询问，其中，李X松陈述签订《承包合同》前未召开群众大会，召开的支部会议和组长会议时有提起。
三、2022年3月16日，第三人向被申请人申请撤销或注销申请人持有的《林权证》，被申请人同日受理。2022年7月，南召县林业局、崔庄乡政府分别向被申请人出具《处理意见》，均认为申请人申请办证时提供的证明材料真实性存疑，且第三人与申请人在流转会议记录公示期内签订《承包合同》，审核部门存在把关不严的问题，建议被申请人责成不动产登记部门予以撤销。南召县自然资源局2022年12月5日向被申请人出具《处理意见》，认为《承包合同》违反《河南省森林资源流转管理办法》《林木和林地权属登记管理办法》等规定，请被申请人依法确认案涉土地流转无效，注销《申请人林权证》。
2023年1月30日，被申请人作出《处理决定》。《处理决定》认为，根据《村民委员会组织法》《河南省森林资源流转管理办法》《林木和林地权属登记管理办法》的相关规定，涉及村民利益的重大事项，应召开村民会议研究讨论通过后实施；集体森林资源流转及其流转形式、流转基价等内容，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并在本集体经济组织内公示七天以上；林木和林地权属登记，登记申请应当满足“林权证明材料合法有效、无权属争议”等条件，违法进行森林资源流转的，流转行为无效，不予办理权属变更登记，已经办理权属登记的，应由发证机关依法注销。《崔庄乡XX村集体林木林地流转会议记录》所载实际参会人数和表决人数不符，与签字人数亦不相符，且会议主持人表示会议并未实际召开，故《承包合同》未经村民会议表决通过，系无效合同，申请人的林权登记申请无合法有效的权属来源，权属登记应予注销。综上，根据《村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条，《林木和林地权属登记管理办法》第十一条、第十二条，《河南省森林资源流转管理办法》第十一条、第二十五条等相关规定，注销2011年10月17日为申请人颁发的《林权证》。《处理决定》于2023年2月1日送达崔庄乡政府，于2月2日分别送达申请人、第三人、南召县自然资源局。
另查明，2022年11月8日，自然资源部发布《关于第四批废止的部门规章的决定》（自然资源部9号令），决定废止包括《林木和林地权属登记管理办法》在内的8个部门规章。
本机关认为：
一、《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，结论并无不当。争议林地属于XX村集体林地，按照《村民委员会组织法》第二十四条、《土地承包法》第二条、第十三条、第十九条、第二十条的规定，村集体对外发包本集体经济组织所有的土地或林地时，应当按照下列程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。承包应当遵循平等、自愿、民主协商、程序合法的基本原则，承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。《河南省森林资源流转管理办法》第三条、第十一条规定，森林资源流转是指不改变林地用途,将森林、林木的所有权和林地使用权依法由一方转移给另一方的行为。集体森林资源流转及其流转形式、流转基价等内容,应当经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意,并在本集体经济组织内公示7天以上。集体森林资源流转给本集体经济组织以外的公民、法人或者其他组织的,还应报乡镇人民政府批准。在本案中，XX村向申请人发包林地，应当按照上述程序办理。根据现有证据，《崔庄乡XX村集体林木林地流转会议记录》载明流转事项是将案涉3389亩林地以2万元价格承包给申请人50年，会议记录载明的会议时间为2010年11月5日，并写明流转内容将在村内公示七天，但《承包合同》签订时间为11月5日，尚处于上述规定的公示期内。此外，该记录显示的参会人员共113人，实到110人，但最终共113人同意，无人弃权，无人不同意，而会议记录后附的签章共153人。且另一份XX村会议记录显示，该村在2010年12月7日又召开了村民代表会议，对同一事项进行表决，25人同意、5人弃权，仍然说明了有7天的公示期。从上述证据时间线及村民签名上存在多处矛盾，《承包合同》的真实性存疑。
根据《林木林地权属登记管理办法》、《河南省森林资源流转管理办法》第二十五条的相关规定，申请人申请林权登记的证明材料应当合法有效，对经审查不符合登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记；违反规定进行森林资源流转的，其流转行为无效；已经办理权属登记的，由发证机关依法注销权属登记。申请人于2010年12月25日持《林权登记申请表》《承包合同》《崔庄乡XX村集体林木林地流转会议记录》及其他证明材料向林业部门申请林权登记，申请材料存在明显矛盾和违法情况，不属于合法有效的林权证明材料，不符合登记条件。第三人向被申请人提出申请后，被申请人根据调查情况，认为该流转行为无效，依法进行纠错，依据《村民委员会组织法》《林木和林地权属登记管理办法》《河南省森林资源流转管理办法》的规定，注销申请人的《林权证》，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，结论并无不当。
二、申请人的复议理由不能成立。
1.申请人是案涉《林权证》登记的使用权人，申请人与案外人张X会等人签订的《合伙协议》仅对协议签订的当事人产生效力，申请人主张被申请人遗漏当事人，缺少事实和法律依据。
2.被申请人不具备对《承包合同》效力进行认定的法律职权，在《处理决定》中认为《承包合同》属于无效合同的表述不当，在此予以指出并更正。但申请人申请确权登记时提交的《承包合同》和《崔庄乡XX村集体林木林地流转会议记录》足以说明该申报材料不符合法律规定，原登记机关受理并进行登记的行为存在错误，被申请人依据《河南省森林资源流转管理办法》的规定注销登记，并无不当。申请人与XX村委员会因合同无法继续履行产生的纠纷属于民事纠纷，可通过其他途径另行解决，申请人主张被申请人应当就承包款及投资损失的问题一并作出处理，缺少事实和法律依据。
3.《林权证》的登记行为发生于2011年，争议林地自2017年起，陆续有村民小组及村民向申请人主张权利，2022年3月第三人即向被申请人提出注销《林权证》的申请，《林木和林地权属登记管理办法》于2022年11月8日废止，林权登记时间、争议发生时间、申请撤销时间均处于该办法的合法有效期内，被申请人将其作为处理依据，并无不当。
4.申请人主张的XX乡人民政府截留森林管护补贴资金的问题，不属于案涉争议的处理范围，也不属于本案行政复议的审查范围，在此不予审查。
综上所述，申请人在2011年办理林权证登记时提交的材料存在重大瑕疵，依法不应进行登记，被申请人依据第三人的申请，组织相关部门进行调查后作出的《处理决定》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，结论适当，申请人的复议理由不能成立。
根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：维持被申请人作出的《行政处理决定书》（召政处决〔2023〕01号）。
如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2023年12月8日