行政复议决定书
宛政复决〔2023〕175号
申 请 人：李X玲，女，公民身份号码4129271963XXXXXXXX
住 址：淅川县毛堂乡XX村X号
被申请人：淅川县人民政府
法定代表人：王兴勇，任县长
第 三 人：郭X六，1966年11月生
申请人对被申请人2023年5月26日向第三人作出的《农村土地承包经营权证》（豫〔2023〕第183827号，以下简称《183827号承包证》）不服，于2023年9月1日向本机关申请行政复议，本机关依法受理。经延期审理，现已审理终结。
申请人请求：撤销《183827号承包证》。
申请人称：
一、被申请人违背客观事实，将申请人的0.4亩土地错误计入《183827号承包证》中，损害了申请人的合法权益。申请人与第三人之兄郭X法于2008年12月26日登记结婚，一直耕种1.42亩耕地，直到2020年郭X法去世。申请人持有的土地承包经营权证显示的土地面积为1.42亩，土地承包经营权人为郭X法、申请人、王某某。淅川县农业局的确权颁证档案可以证明申请人的1.42亩土地系合法取得，2015年11月至2019年6月期间的耕地补贴记录、XX乡党委和淅川县农业农村党组的办理报告也能够证实诉争耕地是申请人户的。第三人户在申请人与郭X法结婚前已分家另住，土地已经分开，该户分有1.56亩土地，在 2017年确权发证时也显示的1.56亩。第三人家与申请人家人数相同，客观上不可能再有其他耕地。第三人认为申请人的承包证中有其0.4亩土地，但没有提供承包合同或其他有效权属证明。被申请人此次将申请人的0.4亩土地划给第三人，第三人家土地达到1.96亩，比申请人家多9分土地，明显错误。
二、被申请人没有到申请人所在村子进行调查，坐堂办案，作出的决定缺乏事实和法律依据，剥夺了申请人的陈述、申辩权，程序严重违法。被申请人在向第三人颁证时未告知申请人，申请人直至2023年8月才知晓。
被申请人称：被申请人颁证事实清楚、程序合法，应当予以维持。XX村委及村民小组作为发包方，有权认定承包地块归属。第三人与申请人丈夫郭X法系同胞兄弟，1990年兄弟分家，其父母将该地块分给第三人承包经营。2009年第三人外出务工后，将地块交给郭建法耕种至2019年，后因郭X法身体有病转由其四弟郭X成耕种至今。2017年土地确权时，由于第三人外出务工在外，村组干部将该地块错误登记在郭X法名下，并由其享受耕地补贴多年。2021年5月，第三人得知上述情况后，找到村组纠正该错误。经组长刘X立、村民证明人石X国以及XX村委会证实，该地块应当归属第三人承包经营，第三人户原承包证登记错误，应当予以纠正。根据《土地承包法》第十三条、第十四条之规定，XX村委会及第X村民小组作为发包方，有权发包本集体所有的农村土地，有权对申请人和第三人争议地块的归属作出认定，该认定合法有效。
根据XX村认定的上述事实和南阳市中级人民法院《行政判决书》的要求，被申请人组织县农业农村局、XX乡政府、县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室（以下简称县确权办）等单位，对上述土地开展确权登记颁证。经第三人指认、县级调查员调查、XX村第X村民小组审核和村级公示，申请人和第三人对本小组农村土地承包经营权确权登记公示结果及本户承包地块分布位置和登记面积无异议，并于2023年4月20日向被申请人分别出具了《公示无异议声明书》。2022年4月23日，第三人与XX村X组签订了《农村土地承包合同》，对承包地块四至和面积进行了明确。2023年5月18日，县确权办依据承包合同和农村土地承包经营权登记簿，向第三人颁发了《承包证》。
综上，对申请人和第三人诉争的土地承包问题，被申请人的调查既尊重历史，也充分征求双方意见，在公示无异议后向第三人颁发了《承包证》，确权颁证行为事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，不存在和稀泥、剥夺当事人陈述申辩权的问题。
第三人未向本机关提交书面答辩意见。
经审理查明：
一、申请人与第三人之兄郭X法（部分材料称郭X发）于2008年12月26日登记结婚，申请人携带其与前夫生育之子王某某将户口迁至郭建X户口所在地淅川县毛堂乡XX村共同生活。争议土地位于淅川县毛堂乡XX村X组，地块代码为41132630220XXXXXXXX号，东至郭X秀、西至郭X成、南至宅基地，北至道路，面积为0.4亩。2017年7月5日，被申请人在土地确权中将争议地块确认给郭X法户，承包期限自1998年10月1日至2028年9月30日。2020年2月，郭X法因意外身故。第三人为埋葬郭X法，将郭X法户承包证载另一地块与村民刘X承包经营的地块进行置换，并认为本案争议地块确权错误，将争议地块交由四弟郭X成耕种。自此，申请人与第三人发生争议。
二、申请人母子诉第三人及郭X成土地承包权纠纷一案，淅川县人民法院于2022年6月9日作出《民事判决书》（2022豫1326民初326号），认为在申请人持有的土地承包经营权证未被撤销或变更前，申请人母子继续享有争议地块的承包经营权，判令第三人和郭X成将包括争议地块在内的两地块返还申请人母子。第三人上诉后，南阳市中级人民法院作出终审判决，认为在当事人不能提交相应的承包合同、又确有争议的情况下，人民法院不宜直接认定处理，在争议解决前应当维持现状，故驳回上诉，维持原判。
三、2021年7月13日，淅川县确权办作出《关于毛堂乡XX村X组村民郭X六土地纠纷的处理意见》（淅农确权办〔2021〕1号），认为争议的0.4亩土地确权给申请人户存在错误，应当归属第三人，注销了申请人户的土地承包确权证书。10月19日，淅川县确权办又作出《关于毛堂乡毛堂村XX村民郭X六土地纠纷的处理意见》（淅农确权办〔2021〕2号），确认申请人户的确权证书有效，同时宣布撤销1号文件并作废。2022年12月26日，南阳市中级人民法院作出《行政判决书》（2022豫13行终445号），判令撤销前述2号文件，限淅川县人民政府于判决生效三十日内对争议土地作出确权登记颁证。
四、2023年4月20日，第三人向被申请人提出确权登记申请，2023年4月23日，毛堂乡XX村X组与第三人补签《农村土地（耕地）承包合同》，除第三人户原承包的1.56亩土地外，将本案争议0.4亩土地承包给第三人。 2023年5月26日，被申请人依据前述承包合同及地籍档案，向第三人颁发了《183827号承包证》，其中载明争议土地登记为第三人承包经营。
本机关认为：
一、被申请人依据承包合同向第三人颁发《183827号承包证》并无不当。第三人依据南阳市中级人民法院《行政判决书》，以其与村民小组于2023年4月23日补签的《农村土地承包合同》为依据，向被申请人提出确权登记申请，被申请人向第三人颁发《183827号承包证》。根据当时有效的《农村土地承包经营权证管理办法》第二条，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。《农村土地承包法》第二十三条规定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”2023年5月1日生效的《农村土地承包合同管理办法》第三条规定，“农村土地承包经营应当依法签订承包合同。土地承包经营权自承包合同生效时设立。”由上述规定可知，农户承包农村土地的承包经营权应自与所在集体经济组织签订的农村土地承包合同生效时取得，而农村土地承包经营权证的颁发系人民政府对农户已取得的土地承包经营权的确认。争议土地的承包经营权的权利来源是承包人（农户）与发包人（村集体或组集体）签订的农村土地承包合同，而非被申请人颁发的农村土地承包经营权证，因此，被申请人依据《农村土地承包合同》向第三人颁发《183827号承包证》并无不当。
二、关于本案争议的解决。根据《土地管理法》第十四条、《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；但农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。根据《农村土地承包法》第五十五条，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条亦规定，因确认农村土地承包经营权发生的纠纷属于农村土地承包经营纠纷，适用该法进行调解和仲裁；当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
在本案中，申请人与第三人的纠纷属于前述的农村土地承包经营纠纷。被申请人颁证依据的是毛堂乡XX村X组与第三人签订的承包合同。若申请人认为发包方与第三人签订的承包合同侵犯了自身的合法权益，可依据上述规定协商，协商不成的可请求村委会、乡政府调解解决。相关部门在调解过程中，可以综合考虑争议地的历史使用情况、第二轮承包时各户的土地承包情况和人均分地情况、分户时间等进行调解。若村委、乡政府仍调解不成，申请人可依据《农村土地承包法》第五十五条的规定，向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或直接向人民法院起诉。
需要指出的是，被申请人向本机关提交的第三人承包地登记档案中，争议地块调查毗邻权利人指界为空白，第三人户的《农村土地承包经营权登记簿》中关于41132630220XXXXXXXX地块的面积记载有误，登簿人也为空白，档案管理存在瑕疵。鉴于案涉《183827号承包证》与新承包合同的地块承包内容一致，仅是对承包合同载明权利的登记和确认，故在新的承包合同未被仲裁机构或人民法院依法撤销或确认无效的情况下，复议机关不宜直接撤销案涉土地承包经营权证，但被申请人应当对地籍档案记载的内容按程序进行更正。
综上，被申请人依据毛堂乡XX村X组与第三人新签订的承包合同作出《183827号承包证》并无不当。若申请人认为该承包合同侵犯自身合法权益，可以依据《土地承包法》第五十五条的指引，先行协商或请求村委会、乡政府调解，调解不成的，申请仲裁机构、人民法院对承包合同纠纷进行处理，以确定争议土地的承包经营权。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：维持2023年5月26日向第三人作出的《农村土地承包经营权证》（豫〔2023〕第183827号）。
如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2023年11月29日