强化证据意识，规范执法行为
——某某公司不服南阳市生态环境局行政处罚决定案
申 请 人：某某公司
被申请人：南阳市生态环境局
复议机关：南阳市人民政府
一、基本案情
2021年11月15日，被申请人作出《行政处罚决定书》，认定申请人使用的锅炉在2021年6月16日的监督检查中，存在排放的氮氧化物超出排放标准的现象，违反了《大气污染防治法》第十八条的规定，根据《大气污染防治法》第九十九条第（二）项，责令申请人停止违法行为，并对申请人处以59.5万元罚款的行政处罚。申请人不服该处罚，于2021年12月22日向南阳市人民政府申请行政复议。
申请人认为：被申请人作出的行政处罚事实不清、证据不足。被申请人应当对“当天发现排放异常并当天告知”承担举证责任。申请人对2021年6月16日进行的监测数据超标并不知情，6月23日接被申请人电话通知后即向设备厂家报障，6月24日检修发现排放超标的原因系设备故障，维修后已满足达标排放要求并通过了被申请人的委托监测机构进行的复检。其一，申请人投资新上的环保改造设备5月20日投产使用，运行时间短，没有超标排放污染物的主观故意，被申请人作出的行政处罚违反合法性、合理性原则。其二，被申请人未能提供反映采样检测过程的现场检查（勘查）笔录及相关检测资质，申请人也无工作人员在检测样品或监测笔录上签字确认，采样程序不符合相关规定。其三，被申请人作出行政处罚依据的是事后补的两份调查笔录，调查笔录是针对同一人所做的言辞孤证，且该员工在调查笔录与听证笔录中所述内容矛盾，不能作为定案依据。
被申请人认为：2021年6月16日进行现场监测时，申请人已从监测仪器中获知锅炉的氮氧化物排放数据异常，此情况在2021年7月21日、8月5日的调查询问笔录中已经予以证实，听证笔录也显示申请人在6月16日当天已经知道数据指标异常的情况。2021年6月16日至2021年6月24日期间，申请人在知道锅炉氮氧化物实时监测数据异常的情况下，仍进行了2个批次的生产周期，而没有采取有效措施查找并消除设备故障，放任锅炉超标排污行为持续，不符合《行政处罚法》《河南省生态环境违法行为免予处罚事项清单》中免予处罚的情形，也不符合从轻、减轻的情形。被申请人作出的处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律依据正确、处罚适当。
行政复议机关认为：被申请人在6月16日与河南省南阳市生态环境检测中心到申请人处同步开展执法检查、监测，但未向复议机关提交记录采样过程的材料，也未提交现场检查（勘察）笔录，现有证据无法证明采样（监测）过程经过排污单位当事人知晓并确认，程序存在违法、主要证据不足，现有材料中无法显示申请人明确知晓污染物排放超标的时间节点。在此基础上，被申请人主张申请人6月16日至6月23日之间进行的生产活动存在明知超标排放仍然进行生产的主观过错，不符合免予处罚的规定，主要证据不足，应当予以撤销，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》。
二、焦点问题评析
《行政处罚法》第三十三条第二款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”本案的焦点问题有两个：一是被申请人在2021年6月16日进行现场监督检查及采样的程序是否合法。二是申请人在6月16日至6月23日期间继续进行生产，是否存在主观过错。
对于第一个焦点问题，根据《行政处罚法》第四十七条、《环境行政处罚办法》第三十三条、第三十四条和原环境保护部办公厅《关于加强污染源监督性监测数据在环境执法中应用的通知》（环办〔2011〕123号）第二条的规定，环境执法机构人员在进行检查时，应当制作现场勘查笔录，并将取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，并要求排污单位当事人确认。本案被申请人根据河南省执法监督局要求，在2021年6月16日与河南省南阳市生态环境检测中心到申请人处同步开展执法检查、监测，但既未向复议机关提交记录采样过程的材料，也未提交现场检查（勘察）笔录，现有证据无法证明采样（监测）过程经过排污单位当事人知晓并确认，程序存在违法。在此基础上，被申请人主张申请人在6月16日当天即知晓污染物排放超标，主要证据不足。
对于第二个焦点问题，申请人向复议机关提交了案涉锅炉系新购置且进行了环保改造、经审验合格后于2021年5月20日左右投产使用的证据，设备厂家6月24日维修单显示该锅炉系螺丝脱落导致故障的证据，意在证实不存在超标排放的主观故意。而被申请人作出处罚主要依据的《监测报告》是7月5日作出的，但未向复议机关提交《监测报告》向申请人送达的手续；被申请人于7月21日向申请人作出《责令（限期）改正决定书》，在此之前并未有书面证据证明被申请人曾要求申请人对违法行为进行改正；被申请人提供的调查笔录与听证笔录中，同一人员对获知排放超标时间的前后表述不一致，证据链不完整。被申请人主张申请人6月16日至6月23日期间进行的生产活动存在超标排放的主观故意，主要证据不足。
三、办案体会
“以事实为根据，以法律为准绳”是行政机关在行使行政管理职能时的基本法则，在行政复议或者行政诉讼活动中，“事实”既包括实体事实，也包括程序事实，应当是法律事实，而非客观事实。无论是在行政执法、行政复议还是行政诉讼中，证据都是认定案件事实的基础，也是证明行政行为合法性的重要依据。收集、固定、审查和运用证据是行政机关进行行政处罚的核心环节，形成相互印证、完整稳定的证据链是行政执法的重要任务。复议机关、司法机关对于事实的判断，基于的是被申请人提交的各项证据，这要求行政执法机关一定要清醒地意识到证据的重要性，树立较强的证据意识、程序意识，既要重视实体事实的证据搜集，也要重视程序事实的证据搜集，要从执法程序、执法主体资格、行政相对人、违法事实、法律依据等各方面进行证据固定，通过证据将案件事实固定并准确的证明案件情况，让行政执法案件成为不可撼动的“铁案”，也是对行政机关自身的保护。从及时性、关联性、有效性、客观性看，现场笔录都是最能直接证实现场的行政相对人是否存在违法行为的证据，而经过在场当事人签字确认的现场笔录，往往能够成为支撑行政机关作出最终行政行为最有力的证据。在本案中，制作现场勘察笔录、采样记录不仅是出于证据采集的需要，也是《行政处罚法》《环境行政处罚办法》对执法程序的要求，从证据层面上讲，既能证明实体事实，也能证明程序事实。在缺少现场笔录的情况下，其他证据又无法形成完整、自洽的证据链，被申请人作出的行政处罚就如无根之萍。