土地权属争议案件处理决定应当明确具体
——白某德不服新野县人民政府土地确权处理决定案
基本案情
申请人：白某德
被申请人：新野县人民政府
第三人：白某斌
申请人与第三人为叔侄关系。申请人父母共育有四子一女共五人，分别为长子白某文、次子白某立、三子白某印（第三人之父）、四子白某德（申请人）、女儿白某荣。20世纪50年代，申请人的父母在争议地上购买房宅。白某文在60年代搬出另住，申请人早年也搬至单位居住，争议地上的房宅由次子白某立、三子白某印居住使用。1979年第三人父亲白某印在争议地建新房9间供自己的三个儿子居住使用，第三人分得三间并居住至2011年拆除翻建。申请人的父母及三位兄长均已过世。
2020年9月1日，申请人向新野县自然资源局提出土地权属争议确权申请，申请将本案争议地使用权确定给申请人兄弟四人共同使用，新野县政府于2021年2月22日作出《新野县人民政府关于白某德申请土地确权的处理决定》，认为申请人申请书中主张的“将争议宗地确权给兄弟四人共同使用”与事实不符，证据缺失，无法认定和确权。申请人对该《处理决定》不服，于2021年1月向行政复议机关申请行政复议。
申请人认为：争议宅基地是申请人的父母在1958年购买的，申请人父母在世时没有分家，去世后该房宅一直没有分割继承，被申请人不顾事实，以证据缺失为由不予确权，背离基本事实和法律常规。
被申请人认为：《处理决定》是依据法定程序和事实证据作出的，申请人申请将争议地确权给其兄弟四人共同使用，与事实不符，证据缺失，无法认定和确权。
第三人认为：第三人之父1979年在闲置的空宅上为第三人兄弟建房9间并居住三十年。第三人三兄弟的宅基地东西约32米，该宅基地在2006年的1:500正射影像图显示为砖混结构。申请人的主张与事实不符，证据缺失，无法认定，该宅基地应当确权给第三人。
行政复议机关认为：新野县自然资源局将土地权属争议案件委托给汉城街道办事处调查，但根据汉城街道办事处出具的调查意见，案件基本事实尚不清楚，新野县自然资源局据此向被申请人出具的调查意见中，对于争议土地的事实认定亦不清楚。被申请人根据新野县自然资源局的调查意见作出《处理决定》，虽然在形式上履行了法定职责，但该《处理决定》并未明确涉案土地使用权归属，属于事实不清、结论明显不当，依法应予撤销。另外，《处理决定》在查明事实时，应当载明争议宗地的面积和四至、争议地的现状、地上附着物情况等，本案《处理决定》中“南北5.5米、东西67米的宗地，其中32米为白志斌父母为其兄弟三人1979年另建的房屋”的表述不当，应当予以规范。
焦点问题评析
行政机关以证据缺失为由，对于土地权属争议处理申请不做实质确权是否恰当？
《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。”由此可知，被申请人对于本案所涉土地权属争议具有行政确权处理的法定职责，新野县自然资源局对于土地权属争议申请具有审查受理、调查、调解、拟定处理意见报被申请人作出决定的法定职责。新野县自然资源局于2020年9月4日受理该土地权属争议案件，应当按照《土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》的规定，依法对争议事实进行调查、对当事人提交的证据材料进行查证，在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，调解不成的及时提出调查处理意见，报被申请人作出处理决定。为从实质上化解争议，被申请人应当以解决问题，定纷止争为出发点，查明事实，准确适用法律，作出符合法律规定的明确而具体的土地确权处理决定。本案被申请人作出“申请人的主张与事实不符，证据缺失，无法认定和确权”的处理决定，明显不当。
办案体会
一、土地确权申请与土地权属争议处理申请
从《土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关条文立法本意来看，只有权属来源清楚、不存在土地权属争议的，才能依照法定程序注册登记、颁发土地证书。如果尚存在土地权属争议，则需先行解决争议，确定权属后再予以登记颁证。在本案中，申请人的请求虽然表现为“申请政府调查确权，并确定该地由兄弟四人共同使用”，但实质问题是发生继承时，亲属之间未及时进行析产分割而引发的多主体之间的土地使用权争议。行政机关应当按照处理土地权属争议的程序，先查明事实、在明确土地权属关系的基础上进行调解，调解不成的，及时作出明确具体的处理决定。
二、土地权属争议案件中，当事人的举证责任与行政机关的调查责任
在土地权属争议案件中，当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料（《办法》第十九条）。而行政机关在处理土地权属争议案件过程中，兼具了“裁判员”与“运动员”的身份，既有审查责任，要对当事人提供的证据材料进行查证属实（《办法》第二十条、二十一条），又有调查责任（《办法》第十五条、第十七条、第十八条）。对于争议事实进行调查、认定并作出处理决定，是行政机关法定职责，当事人未提供证据或者提供的证据不能证实其主张，承担的是举证不能的后果，行政机关不能以证据缺失为由放弃法定职责。无论是当事人的举证责任，还是行政机关应当履行的法定职责，其根本目的都是为了查清事实、化解矛盾，行政机关应当依照法定程序，作出清晰、明确、具体的处理决定。