行政机关应当审慎选择自我纠错的方式
——马某等不服方城县人民政府收回国有土地使用证决定案
基本案情
申请人：马某、边某生，边某奇，边某红
被申请人：方城县人民政府
1997年8月，申请人马某的丈夫边某购买了方城县城关镇四间商业门面。1999年4月，方城县土地管理局与边某补签《国有土地使用权出让合同》，将四间商业门面土地使用权出让给边某，并为其办理了《国有土地使用证》。2020年12月31日，被申请人以边某申请登记时未提交地上附着物权属证明为由，作出《关于收回<国有土地使用证>的决定》（以下简称《收回决定》）。边某已于2010年2月去世，其配偶马某、长子边某生、次子边某奇、女儿边某红对《收回决定》不服，于2021年1月向行政复议机关申请行政复议。
申请人认为：1.边某与政府签订了土地出让合同，足额缴纳了土地出让金，方城县土地管理局发布了土地公告，边某通过受让依法取得了土地使用权，颁证程序合法，依法应当受到保护。2.根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条第一款、《城市房地产管理法》第六十一条第一款规定，办理土地登记不需要提供地上附着物的权属证明。3.登记机关受理土地登记申请时，并未要求当事人提交地上附着物权属证明，如登记机关有需要，当事人完全可以提交原城关镇政府颁发的《建设工程规划建筑许可证》作为地上附着物权属证明。4.被申请人在颁证的21年后，以“错登”为由收回作出《收回决定》，认定事实不清，适用法律依据错误，处理违法，应当予以撤销。
被申请人认为：1.按照土地登记的程序，土地使用者应当通过申请、提交权属资料、调查、审核后进行登记，领取土地证书。2.边某办理《国有土地使用证》时，申请登记的土地上已建成四间两层楼房，其中西边两间由边某夫妇出资建成，东边两间由马某的外甥吴某出资建成。边某申请该宗土地使用权登记时，未提交房屋权属证明，存在地上附着物权属不清，违反了原国家土地管理局颁布实施的《土地登记规则》第十条第四项“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料……（四）地上附着物权属证明。”的强制性规定。被申请人按照有错必纠、依法更正的原则，根据《河南省实施土地管理办法》第九条、第十一条规定，作出《收回决定》事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
行政复议机关认为：1.边某与原方城县土地管理局签订了《出让合同》，缴纳了土地出让金，向土地部门申请登记，土地部门进行了地籍调查和土地登记申请审核情况公告，经方城县人民政府审定颁发证书，符合《土地登记规则》规定的程序要求。2.虽然当时有效的《土地登记规则》第十条规定了土地登记申请者在申请登记时应当提交地上附着物权属证明，但当年方城县土地管理部门未严格按照《土地登记规则》进行土地登记审查，涉案土地证办理过程中缺少地上附着物权属证明，过错不在于边某。3.被申请人未采取要求边某继承人补正材料等方式“治愈”不规范行政行为留下的隐患，径行作出“收回”土地使用证的决定，明显不当，依法予以撤销。
焦点问题评析
一、地上附着物权属证明是否是土地登记的必要要件
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条和《城市房地产管理法》第六十一条规定了办理土地使用证需要依法进行登记。根据当时有效的原国家土地管理局1995年12月颁布、1996年2月1日实施的《土地登记规则》第十条之规定，申请人在申请土地登记时，应当向土地管理部门提交地上附着物权属证明。根据该规定，边某在办理土地登记时，应当提交地上附着物权属证明，方城县土地管理部门应当对申请材料进行审核。
二、被申请人作出的《收回决定》是否适当
从《土地登记规则》第一章对土地登记流程的制度设计可以看出，土地登记的申请者应当对申请材料的真实性负责，具体办理土地登记事项的土地管理部门应当对申请材料是否齐全进行审查和认定。对于申请材料不齐全或附着物权属有争议的，可以依照《土地登记规则》第六十六条、第六十七条之规定，作出不予受理或暂缓登记的决定。在本案中，方城县土地部门未按照《土地登记规则》要求，对申请材料进行严格审查，在缺少材料时也未及时向边某进行说明并要求其补正，即受理并为边某办理了《国有土地使用证》，涉案土地证办理过程中缺少地上附着物权属证明材料的过错不在边某。
其次，根据本案查明的事实，当年边某及其所在的广安路其他用地户要求办理用地手续时，方城县土地部门以初始登记对边某等用户进行登记发证。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记。被申请人未查明当年进行登记时，土地管理部门是否对“提交地上附着物权属证明”均有明确要求，也未查明对于广安路其他用户办理的土地登记，是否存在缺少地上附着物权属证明的普遍情形，属于事实不清。
而且，申请人向复议机关提交的原城关镇向边某颁发的《建设工程规划建筑许可证》载明的用地位置、用地面积与国有土地使用权出让合同附图、地籍调查表所附宗地草图基本一致，建设单位或个人名称载明为边某。在《国有土地使用权出让合同》未被撤销或确认违法、边某已去世多年的情形下，被申请人在发现颁证行为存在不当时，未要求边某的继承人进行补正，径行作出《收回决定》，明显不当。
办案体会
对于违法或不当的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责，但自我纠错的价值在于减少或避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。对于通过补正等事后补救方式可以“治愈”的瑕疵，应当考虑采取其他方式进行纠错。在本案中，方城县土地管理部门向边某颁证的程序合法，但未严格按照《土地登记规则》对申请材料进行审核，其瑕疵为“缺少地上附着物权属证明”。在没有证据证明该瑕疵是不能补正的情形下，撤销颁证的行政行为法律依据不足，从行政效率的角度考量程度过重，也不利于减少行政争议的产生。通过本案，我们认为，在行政机关履行行政管理事务过程中，发现之前的行政行为存在缺陷时，及时自我纠错符合实事求是、有错必究的原则。但同时行政机关也应当综合考量缺陷行政行为产生的原因、违法的程度、当地当时行政机关依法行政的整体水平等因素，在有多种纠错方式可供选择时，审慎做出选择，以较为适当的纠错方式提升依法行政水平。