行政复议决定书
宛政复决〔2023〕42号
申 请 人：李X才，男，公民身份号码4129321973XXXXXXXX
住 址：桐柏县朱庄乡XX村
委托代理人：邓X高，福建信恩行律师事务所律师
陈X炎，福建信恩行律师事务所实习律师
被申请人：桐柏县人民政府
法定代表人：党建凯，任县长
委托代理人：魏X军，桐柏县农业农村局工作人员
陈 X，河南兴淮律师事务所律师
第 三 人：陈X荣，女，公民身份号码4129321957XXXXXXXX 彭X成，男，公民身份号码4129321962XXXXXXXX
彭X生，男，公民身份号码4129321967XXXXXXXX
住 址：桐柏县朱庄乡XX村
申请人不服被申请人作出的《关于对苏X栓等所持有的农村土地承包经营权证书部分地块给予注销的决定》（以下简称《注销决定》）第一项，于2022年9月30日向本机关申请行政复议，本机关依法受理，经延期审理及中止审理，现已恢复并审理终结。
申请请求：撤销《注销决定》第一项，对《桐柏县人民政府办公室关于印发桐柏县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》（桐政办〔2015〕129号，以下简称《确权颁证实施方案》）和《联席会等意见》的合法性进行审查。
申请人称：2002年，彭X明（第三人之父）因年老体衰无力，交不起公粮、上缴款、提留款等，找到时任小组长陈X合，将帮产地1.24亩和0.25亩白田一并转手给申请人承包，随后上述地块转至申请人名下，时任小组会计彭某成将转移承包情况登记造册在《XX组户承包土地明细》中。申请人承包耕种至2022年，其间申请人将南冲白田的0.25亩扩耕为0.84亩，上述地块的公粮、上缴款、提留款均由申请人缴纳，相关税费及补贴均在申请人名下办理，二十年间第三人从未提出异议。2022年，第三人彭X生以未经彭X明子女同意为由，申请撤销申请人已经取得的《农村土地承包经营权证书》，随后利用其村民代表的职务之便及影响力，发动其他代表签署其事先拟定好的情况说明。被申请人作出的《注销决定》违背土地承包现状，没有以第二次全国土地调查成果为基础，既没有尊重历史，也没有正视现实，认定事实错误，程序严重违法，适用依据错误，处理显失公正，其作出《注销决定》所依据的文件应当被一并审查是否合法。
被申请人称：彭X明之子提交户主彭X明在1998年第二轮农村土地承包经营权证，反映申请人在2017年农村土地确权登记颁证工作中，未经彭X明之子同意，私自将案涉地块确权至其名下。根据反映的情况，桐柏县农业农村局组织朱庄镇人民政府、XX村委、XX组、双方当事人召开联席会议。经查证，申请人在1998年第二轮农村土地承包经营中承包地不包含案涉地块。申请人未提交彭X明把争议地块自愿交给XX组的书面材料，由小组收回不符合土地承包法。村组负责人在联席会议上阐述，2017年的确权工作系原农业局聘请第三方服务进行确权，在确权过程中未征求村组确权小组同意，是由农户直接指认进行确权登记的。联席会议一致认为在第一轮、第二轮农村土地承包中，案涉地块一直由彭X明承包，2017年确权过程中，申请人未与第三人达成协议，私自确权至自己名下，案涉地块属于争议土地。根据《确权颁证实施方案》之规定，对于存在争议和纠纷的，应当依法依规解决后，再予以确权登记，案涉地块登记应当予以注销，注销程序符合法律规定。
第三人称：案涉土地承包经营权属于第三人之父彭X明，即使承包权到期，也应当先询问彭X明是否愿意继续耕种，然后村里再进行处置。申请人在彭X明的土地承包期内，未取得转让协议，也没有合法手续，在第三人没有接到任何书面通知、公示、签字的情况下，通过非法手段私自占有第三人父亲承包地的行为属于侵权行为，且申请人通过不正当手段私自获取并修改村委会手账，制造虚假证据的行为亦属于违法行为。申请人称彭X明年老体衰、无力耕种案涉地块并要求转让给申请人，及第三人毁坏其玉米苗的说法不属实。被申请人注销申请人承包证的行为是合法正确的。
经审理查明：
一、案涉土地位于桐柏县朱庄乡XX村XX组，原系彭X明于1998年承包的0.25亩南冲白田及1.24亩帮产地。申请人与彭X明有亲戚关系，第三人彭X生、彭X成系彭X明儿子，陈X荣系彭西明儿媳。彭X明持有的1998年《土地承包经营权证书》（豫宛桐字第09080106号）显示该户人口为2人，经核实，系彭X明及其妻子马X英（音）。马X英于2007年去世，彭X明于2012年去世。另查明，1998年第二轮农村土地承包时，彭X明之子均已成家分户，彭X明之女彭X平已出嫁。
二、2002年左右，彭X明将案涉土地交由申请人耕种，申请人提供的《工作手册（XX组户承包土地明细）》显示，彭X明承包土地人亩数为3人2.86亩，其中南冲白田0.25亩转申请人。此后，由申请人负责公粮、农业税、提留款等税费的缴纳，税费改革后，由申请人享受农业粮食直补补贴。
申请人耕种期间，将原0.25亩白田逐步扩耕至0.87亩。2017年，桐柏县开 展农村土地确权登记颁证工作，XX村XX组于2017年4月与申请人签订《农村土地（耕地）承包合同》，被申请人于2017年年7月5日向申请人颁发《农村土地承包经营权证》（豫〔2017〕第082162号），承包地块含面积为0.87亩、1.24亩的两块土地。
三、2022年4月，第三人向桐柏县农业农村局信访，以申请人未经彭X明之子同意，将案涉土地进行确权为由，要求撤销确权并返还给第三人。桐柏县农业农村局经调查、听证后，于5月20日作出《关于对朱庄镇XX村XX组李X才农村土地承包经营权证书部分地块撤销的告知书》，申请人提出了异议，桐柏县农业农村局认为申请人提交的材料不能证明其在1998年第二轮土地承包时具有承包关系，2017年未与第三人达成一致的情况下进行的确权，按照《确权颁证实施方案》要求确保现有农村土地承包关系稳定的原则，对申请人持有的《农村土地承包经营权证》中0.87亩产量地、1.24亩帮产地予以注销。被申请人于2022年7月26日作出《注销决定》，根据《确权颁证实施方案》文件规定和联席会意见，在第一项中决定对申请人持有的证件中载明的案涉两地块予以注销。
四、《确权颁证实施方案》中，在工作步骤-测绘公示阶段-公示确认一款中载明：“乡镇（园区）、村、组对于权属存在争议的地块，先依法解决，再予以确权登记。经农户认可并确认无误后，由乡镇（园区）汇总报县确权办，同时由村与土地承包户签订合同。”
本机关认为：
一、《注销决定》主要事实不清、证据不足。《注销决定》依据《确权颁证实施方案》和联席会意见对申请人所持证件中的部分地块予以注销，未说明注销的主要事实和原因。参考桐柏县农业农村局在2022年7月1日所作的《关于对朱庄镇XX村XX组李X才持有农村土地承包经营权证书部分地块给予注销的报告》，及被申请人向本机关所作的行政复议答复，本次注销程序的发起是由于第三人反映申请人所持承包证在土地确权时程序违法，桐柏县农业农村局调查后认为，申请人在未提交第二轮承包关系证明材料、与第三人存在纠纷的情况下，未经第三人同意进行的确权。根据《确权颁证实施方案》规定，要保持现有农村土地承包关系稳定，坚持第二轮农村土地承包关系不变、农户实际承包地块和面积相对不变，对存在争议和纠纷的，先依法依规解决，再予以登记确权，故对申请人所持证件上的涉及的部分地块予以注销。
根据《农村土地承包法》的有关规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。农村土地承包经营权不属于可继承的财产。在本案中，彭X明所持的1998年《土地承包经营权证书》显示该户人口为2人，进行第二轮土地承包时，第三人均已独立分户并分配各自承包地，第三人不是彭X明户承包土地的权利人，不具备对案涉地块主张权利的主体资格。被申请人以第三人与申请人存在争议为由作出《注销决定》，主要事实不清，证据不足。
二、《注销决定》适用依据错误。《确权颁证实施方案》系2015年为开展农村土地承包经营权确权颁证工作规范进行而制定的具体实施步骤和方案，在申请人、第三人的地籍档案中，均有地块指界签字及毗邻地块/地物指界签字。案涉争议发生于2022年前后，确权颁证时案涉地块并未发生争议，被申请人适用2015年《确权颁证实施方案》的规定，以双方存在争议不应确权为由，对申请人所持证件部分地块予以注销，适用依据错误。
三、《确权颁证实施方案》系桐柏县人民政府办公室为落实河南省、南阳市关于农村土地承包经营权确权颁证工作制定的具体实施步骤和方案，不与上位法律法规相冲突，《注销决定》适用依据错误不影响《确权颁证实施方案》本身的合法有效性。联席会意见不属于《行政复议法》第七条规定的可以一并提起审查的具体行政行为依据，申请人要求本机关予以审查，本机关不予支持。
根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定：撤销被申请人于2022年7月26日作出的《关于对苏X栓等所持有的农村土地承包经营权证书部分地块给予注销的决定》中的第一项。
申请人、第三人如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2023年5月12日