行政复议决定书
宛政复决〔2022〕140号
申 请 人：南召县石门乡石门村XXX组
负 责 人：黄X元，任组长
被申请人：南召县人民政府
法定代表人：宋兴哲，任县长
第 三 人：南召县石门乡周庄村XXX组
负 责 人：杨X亮，任组长
委托代理人：杨X秀、杨X明，该组村民
申请人对被申请人2021年9月29日作出的《行政处理决定书》（召政处决〔2021〕02号，以下简称《处理决定》）不服，于2021年11月22日向本机关申请行政复议，本机关依法受理，经中止审理，现已恢复审理并审理终结。
申请人请求：撤销《处理决定》。
申请人称：
一、被申请人在2017年12月18日作出《行政处理决定书》（召政处决〔2017〕3号）后，被复议机关依法撤销。被申请人未重新调查、未对申请人提出的争议土地面积错误的问题进行重新勘查，以同一事实和理由作出完全相同的行政决定，依法应予撤销。
二、《处理决定》适用依据错误。《土地争议原由书》上明确写明“双方同意各自所指界线由县区土地管理局做技术处理，其界限只供量算面积使用，不做权属界限的依据”，2009年进行第二次土地调查时，双方并未就争议土地达成任何协议，争议仍然存在，两次调查的界限不能作为作出《处理决定》的依据。
三、河南省2013年在全省范围内进行土地的调查确权，要求各村负责人到现场进行指界测绘，相关成果已经下发并完成所有权登记发证工作。被申请人未对该成果进行调查，未采信申请人组内村民王X中持有的《土地承包经营权证书》（豫〔2017〕第067097号），存在偏袒行为。
四、《处理决定》结论错误。参与“四固定”的村民可以证实争议土地在“四固定”时期所有权属于申请人；争议土地在1981年土地承包到户时，系申请人对外发包；争议土地原公粮及农业税是由申请人缴纳，由申请人管理使用。
被申请人称：
一、被申请人在收到《行政复议决定书》（宛政复决〔2018〕35号）后，依法重新启动调查，将争议土地的历史状况和现实情况予以核实，实地勘察争议区域周边的土地权属拐点，调查土地利用现状资料，通过石门村和周庄村签订的《土地争议原由书》与土地利用现状调查图、土地现状调查档案资料三对照，确定争议土地权属。此外，被申请人提取了第三人群众杨X秀持有的《林权证》（召政字NO.0021422号）一份，经认证比对后，确认争议土地依法应当确权归第三人所有。
二、《处理决定》适用依据正确。《河南省实施<土地管理法>办法》第十三条明确规定，《土地利用现状调查》和《城镇地籍调查》有关成果资料可以作为确定土地权属的依据。《土地争议原由书》中，涉及的争议地块仅仅是“胜利潭”，争议的原因是用水问题，《土地争议原由书》对“胜利潭”边界的记载与土地利用现状调查图、土地利用现状调查档案资料能够相对应。
三、申请人群众王X中持有的《农村土地承包经营权证书》是依托土地所有权派生的，在所有权没有明确的情况下，该证书不能作为依据，且在调查阶段，申请人并未向被申请人提交该证据。
四、申请人提供的证人都是争议土地的直接利害关系人，四份证人证言不能作为直接证据；分地底册并不是一次完成的，真实性存疑；本案土地争议系申请人群众王X中2011年在该地块平整荒坡时引发，荒坡不存在公粮问题；申请人称争议土地一直由其管理使用，缺少事实依据。
第三人称：
一、2011年9月，申请人群众王X中使用大型机械在第三人坡上施工，经乡政府、派出所及第三人群众阻拦无果，强行造成其侵占事实，有乡政府领导褚X林证言证实。申请人原组长黄X元及群众在纠纷处理期间均未出面，不合常理，该侵占行为系王X中单方行为，与申请人无关。此后王X中多次找人要求买第三人的坡地，有第三人村民证言为证。
二、2013年南召县国土局受理申请人的申请书中，存在大量虚假内容，被申请人作出的《处理决定》合理合法，查明了争议地的历史状况和现实状况、主要证据。申请人提交的证人证言中，胡X禄、黄X玉并未参与分大队的工作，段X南是分大队之后石门大队的会计，也并未提供其操作和保管的档案资料作为证据。
三、王X中持有的《农村土地承包经营权证》是在权属未确定时其单方申请确权，并未得到四邻认可。且农村土地确权是原小组按人口进行均分，王X中家不可能分得比其他组员多得多的承包地。
四、申请人在复议申请书中称争议土地在1981年就由其对外发包，又在向南召县国土资源局申请确权时称“2011年2月6日，我组成员王X中租赁我组荒坡”，该表述明显矛盾。2011年争议土地还未被王X中挖成地，不存在发包、租赁等情形。
五、《土地争议原由书》中所记载的争议系“胜利潭”争议，并非本案争议土地。本案争议土地在1992年时并不存在争议。
经审理查明：
一、申请人与第三人所属的石门村与周庄村在1962年“四固定”以前同属石门大队，“四固定”期间分为两个大队。争议地位于南召县石门乡石门村与周庄村交界处，石门乡新街与S333公路交叉口北侧，胜利潭东北方，主体为一大致东南-西北走向的小山坡。该地块原系荒坡，2011年申请人居民王X中对争议土地南部进行挖掘平整并栽植桂花、核桃等经济作物。因受到第三人阻拦，申请人于2013年向被申请人提出土地权属争议处理申请。原南召县国土资源局于2013年11月27日受理，于2014年5月23日组织对争议地的现场测绘，申请人方由时任组长黄X元、群众田X财、王X中、王X帅参加，第三人方由时任组长杨X献、群众杨X秀、杨X生、杨X明等人参加，经测定，双方争议土地为38.71亩，田X财、杨X献在指界图上签字确认。
二、被申请人于2017年12月18日作出原《行政处理决定书》（召政处决〔2017〕3号），以周庄村和石门村的村界为依据，确定争议土地归第三人所有。申请人不服该决定，向本机关提出行政复议，本机关于2018年3月29日作出《行政复议决定书》，撤销原《行政处理决定书》，并要求被申请人重新作出处理。
三、因双方调解无效，被申请人经补充调查后，于2021年9月29日作出《处理决定》，结合1992年第一次全国土地利用现状调查（以下简称“一调”）成果、2009年第二次全国土地利用现状调查（以下简称“二调”成果），参照第三人群众杨X秀持有的《林权证》信息，依据《土地管理法》第十四条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、《河南省实施<土地管理法>办法》第十三条等规定，确定争议土地所有权归第三人所有。
四、被申请人提交的《土地利用分幅图》（局部）中注明争议区中水田11.96亩、农村道路0.72亩、林地5.5亩、旱地7.9亩。被申请人于2022年6月23日向本机关提交《情况说明》，争议地块地类为荒草地和林地，2014年测绘套用的南召县土地利用分幅图时，地类标注错误，经查阅“一调”资料，测绘图上标注的水田和旱地部分应当为荒草地。
五、另查明，石门村与周庄村在1992年“一调”期间，签订《土地争议原由书》，注明当时的争议范围为“拐点139-拐点140”段，系坑塘（现胜利潭）。其余标注拐点135—拐点139、拐点140-拐点150、拐点150与拐点119按段连接形成界线，界线以东系周庄村，界线以西为石门村。此外，根据“一调”土地统计台账显示，本案争议土地所在图幅号为I-49-105-（8），图斑号为32，地类号81（荒草地）。经与《土地争议原由书》、土地利用现状分幅图套合，争议地位于《土地争议原由书》图示中拐点139东偏北、拐点145以南，属于周庄村界内。
申请人群众王X中持有被申请人于2017年颁发的《农村土地承包经营权证》证载该户家庭成员为2人，承包总面积为7.78亩。第三人群众杨X秀持有被申请人于1983年7月20日颁发的《林权证》，证载其中之一地块东至坡脊（背）大路、西至河沟坡边、南至庄边、北至胜利潭埂大山口上街小路。
本机关认为：
一、《处理决定》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、结论适当。根据2014年5月23日由原南召县国土资源局组织的现场勘验笔录及测绘图，申请人方时任组长黄X元、群众田X财、王X中等人参加，第三人方时任组长杨X献、群众杨X秀、杨X明等人均参加，经测绘争议土地面积为38.71亩，由田X财、杨X献在争议现状图上签字确认，该争议区域的测绘图可以作为依据。申请人认为《处理决定》对争议土地面积认定不清的主张不能成立。
《河南省实施<土地管理法>办法》第十三条第一款规定：“县级以上人民政府确认土地权属时，可以将《土地利用现状调查》和《城镇地籍调查》有关成果资料作为证据。”根据1992年“一调”时形成的《土地统计台账》，争议地块位于石门乡周庄村界内。“一调”时形成的《土地争议原由书》显示的原争议区域虽为“坑塘”，但本案争议土地因距离该坑塘较近，在该图中亦有显示。根据图示，本案争议土地明确坐落于周庄村区域内，“一调”调查成果清晰，可以作为作出《处理决定》的证据。此外，第三人群众杨X秀持有的《林权证》中占地面积约40亩的林地部分，东至大路、西至河沟埂边，北至胜利潭埂大山口上街小路、南至庄边，本案争议地基本位于该区域范围内。现有证据不能证明申请人在2011年以前对争议土地长期管理、使用，被申请人参照《林权证》证载信息，根据调查结果，在双方调解无效的情况下，认定争议土地归第三人所有，事实清楚，证据确凿，适用依据正确、结论适当。
二、《处理决定》作出的程序违法。本机关于2018年3月29日作出撤销原处理决定的复议决定书，被申请人应当在收到复议决定后在法定期限内重新作出处理决定。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十条的规定，国土资源行政主管部门应当在6个月内提出调查处理意见并报被申请人作出决定。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经批准可以适当延长。被申请人未向本机关提交向争议双方作出延长调查期限通知的证明，亦未说明超出法定期限作出《处理决定》的合理原因，于2021年9月29日作出《处理决定》，应当确认程序违法。
三、案涉土地争议发生于2011年，申请人提交的其集体经济组织成员王玉中持有的《农村土地承包经营权证》颁发于2017年，该证证载承包面积也远小于本案争议区域，申请人亦未提交其他成员管理使用该争议土地的佐证材料。此外，该证的颁发应当以申请人享有土地所有权为前提，颁证时案涉土地的争议已经发生且所有权尚未确定，被申请人未予采信该证明，并无不当。
四、申请人在复议过程中提出《土地争议原由书》注明的界线东侧（周庄村一侧）亦有其村组集体组织成员一直耕种的土地，因此该界线不能作为确权依据。本机关认为，具体地块利用现状、管理情况各不相同，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条也对特殊情况进行了例外规定。本次土地确权仅针对申请人与第三人指界确定的争议区域，其余地块权属状况不属于本次确权及复议审查范围。
申请人提出被申请人以同一事实和理由作出与被撤销行政行为完全相同的《处理决定》，不符合《行政复议法》规定的主张不能成立。原处理决定因未查明争议土地的历史状况和现实情况、主要事实不清被本机关撤销。被申请人在补充调查并提取新证据后作出《处理决定》，符合法律规定。
第三人在复议过程中提出，原处理决定被本机关撤销后，申请人能否就新的《处理决定》向本机关申请行政复议。根据规定，被申请人在补充调查后作出的《处理决定》，与原被撤销的处理决定并非同一具体行政行为，根据《行政复议法》第二条的规定，申请人认为该具体行政行为侵犯其合法权益，向本机关提出行政复议申请，本机关应当依法受理审查。
综上所述，《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，结论适当，但处理程序超期，应当确认其程序违法。
根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定：确认被申请人2021年9月29日作出的《行政处理决定书》（召政处决〔2021〕02号）程序违法。
如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2022年11月23日