行政复议决定书
宛政复决〔2022〕96号
申 请 人：南阳市卧龙区XX养殖场
住 址：卧龙区青华镇XXX村XX组
委托代理人：肖X伟，河南祜亚律师事务所律师
被申请人：卧龙区人民政府
法定代表人：杜 勇，任区长
申请人不服卧龙区人民政府办公室、卧龙区违法占地违法建设综合整治工作领导小组（以下简称“卧龙区双违整治组”）于2022年5月5日向国网南阳供电公司作出的《关于对青华镇赵X喜养猪场违法违规企业依法采取有效措施的函》（以下简称《停电函》），于2022年5月30日向本机关申请行政复议，本机关依法受理，经延期审理，现已审理终结。
申请人请求：撤销《停电函》并确认被申请人要求立即关停养殖场的行为违法，责令被申请人指令国网南阳供电公司恢复供电。
申请人称：
一、《停电函》事实和法律依据不足，程序违法，依法应予撤销。《停电函》认定申请人违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，但未明确告知违反的具体条款，且申请人依法经过审批后建设并通过了国土资源部门的审查，向卧龙区税务局缴纳了耕地占用税，是合法的养殖企业，不存在违法事实。
二、《停电函》属于越权执法。被申请人无权作出责令申请人关停的行政处罚，且其责令申请人关停前，未通知申请人、未告知具体的理由及申请人依法享有的权利，程序违法。
三、《停电函》中要求国网南阳供电公司结合当前工作实际，履行监管职责，协助属地政府对申请人采取停电措施，其实际含义是命令下级政府与国网供电公司对申请人停电，该命令违反《行政强制法》的规定。
被申请人称：
一、《停电函》不属于行政命令，不对申请人创设权利或设定义务，对申请人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受理范围。被申请人以“函”的形式告知国网南阳供电公司申请人存在违法占地行为，请求国网南阳供电公司按照《区委办公室关于印发国土资源执法监管共同责任机制的通知》规定履行职责，希望国网南阳供电公司提供辅助行为。但国网南阳供电公司的人权、财权、事权均不属于被申请人管理，双方不存在行政隶属关系，《停电函》系工作提醒，不具有独立的法律意义，不对外产生独立的法律后果，不具备行政行为的实质要件。
二、在申请人建设初期，青华镇人民政府、卧龙区自然资源局青华国土所均对其多次制止，要求其完善相应用地手续后再行建设，但其置之不理，持续施工，最终形成2021年度卫片违法图斑，违法占地属实。
经审理查明：
一、申请人于2020年4月注册成立并申请办理农业设施用地手续，根据卧龙区国土资源局青华国土资源所出具的证明，初选位置属于一般耕地，符合土地利用总体规划。2020年4月、2021年4月申请人向卧龙区税务局缴纳耕地占用税。
二、青华镇人民政府出具《情况说明》，认定申请人在农业设施手续未完成最终审批的情况下，私自调整位置，擅自占用基本农田开工建设，青华镇人民政府分别于2020年8月20日、10月5日、2022年4月2日下发通知，责令其停止违法行为，但申请人拒绝签收且未停止建设、未拆除违法建筑。根据自然资源部2022年3月9日下发的2021年度卫片执法增补图斑，申请人已违反《土地管理法》《城乡规划法》，卧龙区委、区政府下发的《全区耕地保护和矿山综合整治专项行动工作进展情况通报》将申请人图斑列为必须整治类，要求青华镇政府依法依规整改到位。
三、2022年5月5日，卧龙区政府办、卧龙区双违整治组向国网南阳供电公司作出《停电函》，主要内容为：1.根据2021年度卫片执法补充图斑（编号4113030004339970），确定为青华镇高老家村赵应喜养猪场（本案申请人），该图斑占地2.7亩，其中耕地2.7亩（含基本农田2.59亩）。2.该养猪场违反《土地管理法法》《城乡规划法》等规定，按照《区委办公室关于印发国土资源执法监管共同责任机制的通知》等相关规定，应对其立即关停。3.结合当前工作实际，请协调辖区供电所协助属地政府对该企业采取停电措施。
本机关认为：
一、《停电函》属于本机关受理范围。具体行政行为是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。在本案中，《停电函》虽系卧龙区政府办、卧龙区双违整治组向国网南阳供电公司作出，但其实质内容系要求国网南阳供电公司对申请人采取停电措施，通知停电行为给相对人带来了影响，相应后果由该行政机关承担。卧龙区双违整治组系被申请人卧龙区人民政府成立的临时机构，不具备独立承担法律后果的能力，申请人对其与卧龙区政府办共同作出的《停电函》提出的本次行政复议申请，属于本机关受理范围。
二、被申请人及《停电函》认定申请人属于违法占地，事实清楚、证据确凿。根据2021年度卫片违法图斑显示，申请人占用耕地2.7亩，其中基本农田2.59亩。根据《土地管理法》第三十五条的规定，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。《停电函》中认定申请人擅自占用基本农田建设养殖场的行为违反《土地管理法》《城乡规划法》，属于违法占地，事实清楚、证据确凿。
三、《停电函》内容并无不当。根据《中共河南省委办公厅河南省人民政府办公厅印发<关于建立健全国土资源执法监管责任机制的意见>的通知》：“对国土资源部门告知有国土资源违法违规行为的单位或个人，工商管理部门不得发放营业执照；供电企业和市政部门不得通电、通水、通气，对已经通水、通气的，有关单位接到国土资源部门告知函信，要在5个工作日内按相关程序停止供应；已经通电的，供电企业收到县级以上人民政府的书面通知后，要在5个工作日内予以关停。”在本案中，申请人占压基本农田修建养殖场的事实清楚，卧龙区政府办、卧龙区双违整治组在接到国土资源部门告知后，按照上述工作要求，向供电部门发函要求其予以关停并无不当。
根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：维持卧龙区人民政府办公室、卧龙区违法占地违法建设综合整治工作领导小组作出的《关于对青华镇赵应喜养猪场违法违规企业依法采取有效措施的函》（以下简称《停电函》）。
如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2022年8月15日