行政复议决定书
宛政复决〔2022〕44号
申 请 人：中国石化销售股份有限公司河南南阳石油分公司
统一社会信用代码：914113007218533373
住 所 地：南阳市工业路191号
委托代理人：孙XX、张增辉，中石化南阳石油分公司员工
被申请人：南阳市城市综合执法局
委托代理人：郑XX，高新区城市综合执法局工作人员
申请人不服被申请人2021年12月28日作出的《行政处罚决定书》（综执高新城罚决字〔2021〕第60号），于2022年1月7日向本机关申请行政复议，本机关依法受理，经延期审理，现已审理终结。
申请请求：撤销《行政处罚决定书》。
申请人称：
一、《行政处罚决定书》认定的事实与客观事实严重不符，将所涉加油站定性为违法建筑错误，作出的“否则将强制拆除”决定错误。
二、2001年5月12日，南阳市人民政府根据国务院、国家计委、国家经贸委等关于加快推广使用乙醇汽油的总体规划，要求申请人于2001年7月1日前新建一座车用乙醇汽油试点加油站。2001年6月7日，时任南阳市政府常务副市长批复同意免收张衡路加油站土地出让金、过户手续费、城市建设配套费。2002年5月27日，申请人按照市政府要求建设的张衡路加油站取得营业执照等合法证照并正式营业。申请人所建的张衡路加油站是经过政府各级、各职能部门全部审批后依法依规进行建设的，虽未取得《建设工程规划许可证》，但获得了规划部门等多个职能部门的认可，因拟建的张衡路加油站必须在2001年7月1日前营业，土地部门无法在短期内完成土地性质变更、收储、征收、拍卖等一系列工作，因此决定让申请人采取以租代征的方法先行建设，申请人也严格按照当时的规定和要求履行上报职责。2019年3月19日，时任南阳市委主要领导、高新区党工委书记、各职能部门负责人、南阳市云龙置业有限公司（以下简称“云龙置业”）及申请人公司负责人召开现场办公会，并形成《南阳市委领导现场办公会议纪要》（宛办公纪〔2019〕1号，以下简称《市委会议纪要》），各方同意张衡路加油站再继续经营4年，到期后由申请人自行拆除。《市委会议纪要》对加油站继续经营的期限进行了明确，也再次肯定了加油站是合法建筑。被申请人认定申请人擅自建设使用加油站的事实不存在，认定加油站属于非法建筑不准确。
三、《市委会议纪要》第四条中明确，综合考虑张衡路加油站占用市政道路红线、绿化用地和张衡路改造提升等因素，原则同意中石化南阳石油分公司张衡路加油站继续临时经营4年时间，自2023年3月19日起正式停止营业，并由中石化南阳石油分公司负责对该加油站限期自行拆除。《市委会议纪要》下发后，申请人严格按照市委领导会议纪要精神，积极与云龙置业协商并签署了《合作框架协议》，申请人自筹280余万元资金对张衡路加油站进行了收缩和升级改造，并承诺待XX置业5号楼建成后，以市场价购买5号楼1至4楼商铺，以解决XX置业销售难的问题，同时协助XX置业完善5号楼建设手续。XX置业对申请人的行为也给予了积极回应并自费聘请第三方安全评估公司对改造后的张衡路加油站与拟申报建设的5号楼进行安全评估，评估认为二者间距达到安全标准要求，不影响双方安全。
被申请人作为城管执法主体单位，不管客观事实，不顾历史原因，机械执法，片面歪曲法律，否定《市委会议纪要》，对申请人提出《市委会议纪要》已具有外化性的陈述意见不管不问，认定其不是法律，不予认可、不予执行。
三、张衡路加油站的存在具有特定的历史背景和客观原因，申请人是应政府要求进行的，且得到了相关部门的批准，后因土地收储问题、张衡路扩宽问题，客观上导致申请人不能取得建站时所用的土地及相关许可证，但市委市政府对张衡路加油站的建设、经营和存在，始终给予了客观的、实事求是的认定，即依法建设、合法存在、守法经营。土地瑕疵不属于申请人过错，允许再经营到2023年是市委市政府作出的决定，申请人作为驻守南阳的央企，为南阳的经济发展和城市建设做出过巨大贡献，被申请人作出的《行政处罚决定书》与政府五部门联合签署的同意建设意见及市委市政府《市委会议纪要》精神相悖，请求予以撤销。
被申请人称：
一、《行政处罚决定书》认定申请人建设的张衡路加油站未取得《建设工程规划许可证》、占压城市公共绿地和规划道路的事实明确、证据充分。1.根据《现场勘验（检查）笔录》《调查询问笔录》《听证笔录》，申请人自认未取得《建设工程规划许可证》。2.根据《南阳市自然资源和规划局关于张衡街道茹楼社区沈庄城中村（兴龙城）改造范围内加油站占地性质及范围进行确定的情况说明》《张衡街道茹楼社区沈庄城中村改造项目范围内加油站示意图》《第三方测绘公司测绘张衡路南侧中石化南阳第17加油站现状图》，张衡路加油站违法建设面积为加油棚966.6㎡、附属简易板房126.7㎡。加油站总占地2.478亩，其中占用规划张衡路道路面积0.499亩，占用规划绿地1.739亩，占用沈庄城中村（兴龙城）改造项目实用地面积0.24亩。
二、《行政处罚决定书》具有法律依据。申请人未取得《建设工程规划许可证》擅自进行加油站及附属建筑物建设，违反了《城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，根据《城乡规划法》第十七条、《河南省实施<城乡规划法>办法》第七十一条第二款第（三）项和第（五）项的规定，申请人建设的张衡路加油站占压城市公共绿地和主次干道，违反了规划强制性内容和标准，属于无法采取改正措施消除影响的情形，应当限期拆除。被申请人向申请人下达《行政处罚决定书》，责令当事人十日内自行拆除，否则将依法强制拆除，并未对申请人进行其宣称的罚款，适用法律依据正确，裁量适当。
三、2001年5月12日申请人填写了《河南省加油站建设计划申请表》，各个政府部门仅同意申请人在张衡路进行加油站建设，南阳市规划设计院勘测定界的内容为张衡路加油站占地面积、四至范围；市领导同意免收土地出让金、过户手续费及城市建设配套费，但未同意不办理相关建设手续；申请人“以租代征”先行建设，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）的规定，擅自通过“以租代征”等方式占用农用地进行建设的，属于未办理农用地转用审批手续，申请人非法改变耕地用途的行为系非法占地。
《南阳市人民政府关于中石化加油站有关问题的会议纪要》（宛政纪〔2012〕52号）第二条第（二）项第2点要求“张衡路加油站由中石化南阳分公司会同市国土局、规划局调查了解所租用土地的基本情况，依法完善相关建设用地手续。”此后，申请人再次有机会通过“招拍挂”程序将所在地块用地合法化并进一步办理《建设工程规划许可证》，但是申请人均未取得合法建设手续，未申请办理《建设工程规划许可证》。根据《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、涉及违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发〔2012〕20号），“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态”，因此，申请人自2001年所建设的张衡路加油站始终未经规划主管部门批准，未取得《建设工程规划许可证》，一直处于违法的继续状态。
四、2019年的《市委会议纪要》，其形式属于行政机关通过会议方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，通常情况下其效力仅限于行政机关内部，不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。只有当会议纪要的内容对相关当事人的权利义务作出的具体规定能够且直接对外发生法律效力，才可认定该会议纪要对当事人的合法权益产生实际影响，才具有可诉性。但会议纪要即使对外发生效力，也不能代替行政许可，且会议纪要不是法律、法规、规章，更不能同法律、法规、规章相抵触。根据《行政处罚法》第四条的规定，行政机关作出行政处罚的依据应当为法律、法规和规章，对申请人以《市委会议纪要》要求加油站继续存续的观点，被申请人不予支持。
五、张衡路加油站所在地块已经由XX置业于2018年1月2日取得土地使用权利证书，申请人实际上无完善相关规划手续的可能性。张衡路加油站占压沈庄城中村改造项目0.24亩，致使5号楼至今仍无法建设，208户居民持续上访。根据个案衡量原则和价值位阶原则，当公共利益与个体利益发生冲突，公共利益应当处于优先地位。
此外，2020年高新区管委会在建设路为张衡路加油站选定新址，该地块控规调整已于2021年4月通过公示，地块规划条件已于2021年6月11日召开的南阳市城乡规划委员会2021年度第四次全体会议获得通过。目前，土地部门正在开展勘测定界等工作流程，高新区管委会已经尽量争取使申请人损失降到最低。
经审理查明：
一、2001年，经城建规划部门、消防部门、土地部门、市经贸委、省经贸委同意，申请人在张衡路与明山路交叉口东建设加油站。申请人采取“以租代征”的方式与高新区茹楼社区沈庄组签订《土地租赁协议》，后又签订了《土地租赁补充协议》，租期从2001年6月7日至2024年6月7日，随后申请人办理了张衡路加油站的相关证照。
二、2012年7月16日，南阳市人民政府《办公会议纪要》（宛政纪〔2012〕52号）显示“张衡路加油站系租赁高新区茹楼村沈庄组的集体土地，由中石化南阳分公司会同市国土局、规划局调查了解所租用土地的基本情况，依法完善相关建设用地手续。”
三、2017年4月，XX置业与南阳市国土资源局高新区分局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并于2018年1月取得该宗地的权属证书，张衡路加油站占压该宗地部分区域。2019年3月20日，时任南阳市委主要领导到沈庄城中村现场办公，对张衡路加油站拆迁争议问题进行专题研究，会议明确：1.张衡路加油站占用土地归属使用问题由申请人与云龙置业自行协商解决，签订合作协议。2.沈庄城中村改造项目手续尽快办理。3.申请人负责按照国家相关安全标准对站区建筑、设备等进行全面改造提升，确保安全间距等指标符合国家标准。4.综合考虑张衡路加油站占用市政道路红线、绿化用地和张衡路改造提升等因素，原则同意张衡路加油站继续临时经营4年，2023年3月19日正式停止营业并由申请人自行拆除。
2019年4月8日，申请人与XX置业达成《合作框架协议》，双方约定在5号楼施工前，申请人维持张衡路加油站现状经营；由申请人对张衡路加油站进行改造，以满足消防、安监等部门的相关规范要求；申请人认购5号楼1至4楼商铺作为营业及办公用房。申请人对张衡路加油站进行改造后，河南兴荣安全服务有限公司于2020年4月28日对兴隆城5号楼项目与加油站安全风险进行专项安全评价，评价认为5号楼距离加油站的距离符合安全规范要求，XX置业在采取预防控制和应急措施的前提下，项目建设工程潜在的安全风险能够得到有效管控，不会对加油站的正常经营造成影响。
四、2021年11月12日，被申请人对张衡路加油站未取得《建设工程规划许可证》立案调查并作出《责令停止（改正）违法行为通知书》。经调查询问、现场勘验、调查取证，2021年11月26日，被申请人对申请人进行行政处罚前告知，告知其享有的陈述、申辩、申请听证的权利。2021年12月16日被申请人召开听证会，申请人提出了陈述申辩意见。被申请人审查后认为申请人的陈述申辩理由不能成立，经重大案件集体讨论后，于2021年12月28日作出《行政处罚决定书》，认定申请人未取得《建设工程规划许可证》，擅自在南阳市张衡路与明山路口东200米路南建设加油站及地面附属建筑物，其中加油站钢结构棚占地966.6㎡，简易板房占地126.7㎡，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，且占用了规划张衡路道路面积0.499亩，占压规划城市绿地面积1.739亩，违反了规划强制性内容和标准。根据《城乡规划法》第六十四条、《河南省实施<城乡规划法>办法》第七十一条之规定，对申请人作出“责令十日内自行拆除违法建筑，否则将依法强制拆除”的行政处罚。
五、另查明，张衡路加油站目前已被拆除。
本机关认为：
根据相关规定，被申请人具有对本辖区内违法建筑进行查处的职责，张衡路加油站位于被申请人管辖的地域范围，被申请人有权作出案涉行政处罚决定，执法主体适格。本案的争议焦点有两个，一是申请人建设的张衡路加油站是否属于违法建筑，二是申请人提出的抗辩理由能否成立。
一、张衡路加油站使用的土地系2001年6月7日与原高新区茹楼村（现为茹楼社区）沈庄组签订的《土地租赁协议》取得。2006年发布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）中明确规定：“禁止通过‘以租代征’等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。……单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。”申请人于2009年12月29日与原茹楼村沈庄组签订《土地租赁补充协议》，将租赁期限延长至2024年6月7日，申请人通过租赁集体土地形式进行加油站的建设和经营，属于非法占地。
根据南阳市自然资源和规划局出具的情况说明，张衡路加油站占规划张衡路道路面积0.499亩、占规划城市绿地1.739亩、占沈庄城中村（兴龙城）改造项目实用地面积0.24亩。《城乡规划法》第三十五条规定：“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。”张衡路加油站占压城市绿地和规划道路，违反了上述规定，属于非法占地。
张衡路加油站为达成在规定期限内开业的要求，获时任主要领导审批免收各项费用，经各政府部门通过后开工建设，但随后并未补办相应规划手续。2012年《南阳市人民政府办公会议纪要》（宛政纪〔2012〕52号）中也要求张衡路加油站由申请人会同市国土局、规划局调查了解基本情况后依法完善相关建设用地手续，但申请人一直未予补办，而是一直采用租赁形式使用集体土地，直至城市规划调整后，已无完善手续的可能，属于未取得建设规划许可而进行建设，且未及时进行补救，违反了《城乡规划法》第四十条的规定。
被申请人在《行政处罚决定书》中认定申请人未取得《建设工程规划许可证》建设加油站及地面附属建筑物，占压规划城市绿地、规划城市道路，事实清楚，证据确凿。
二、根据《行政许可法》相关规定，能够设立行政许可或临时性行政许可的，只能是法律、法规、规章。2019年的《市委会议纪要》本质上属于内部公文范畴，不能以此为依据设立行政许可或临时性行政许可。当执行《会议纪要》与法律、法规相抵触时，应当适用法律、法规的规定。被申请人依据《城乡规划法》对申请人进行处罚，适用法律依据正确。
三、《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被申请人根据上述规定责令申请人限期拆除，否则将依法强制拆除，内容并无不当。
四、被申请人于2021年11月12日立案后，依法开展了调查，向申请人作出《责令停止（改正）违法行为通知书》，作出行政处罚前，向申请人进行了处罚前告知，告知了申请人陈述、申辩、申请听证的权利，举行了听证会，听取了申请人的陈述和申辩，在进行重大行政处罚案件集体讨论后，于2021年12月28日作出《行政处罚决定书》，程序合法。
五、申请人向本机关提交的河南XXX安全服务有限公司于2020年4月28日作出的《南阳市XX置业有限公司兴龙城5#楼施工项目与中石化河南南阳石油分公司第十七加油站安全风险专项安全评价报告》，主要评估的是XX城5号楼项目建设施工作业是否会影响加油站的安全，无法说明加油站的存在与居民楼是否存在安全隐患，且XX置业无法办理5号楼规划许可，涉及的是XX置业与规划部门行政许可问题，与本案并非同一行政行为，也非同一法律关系，与本案无关，申请人提出的申辩理由不能成立。
综上所述，被申请人作出的《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、程序合法、内容适当，依法应予维持。
根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：维持被申请人于2021年12月28日作出的《行政处罚决定书》（综执高新城罚决字〔2021〕第60号）。
如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2022年4月7日