行政复议决定书
宛政复决〔2021〕7号
申请人：马某芳，女，1945年2月出生
申请人：边某生，男，1970年5月出生
申请人：边某奇，男，1974年12月出生
申请人：边某红，女，1967年11月出生
地址：均为方城县城关镇文赵巷
被申请人：方城县人民政府
法定代表人：段文汉，任县长
申请人不服被申请人2020年12月31日作出的《关于收回方国用（99）字第114①号国有土地使用证的决定》（方政土〔2020〕61号，下简称“61号收回决定”），于2021年1月7日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理，现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的61号收回决定。
申请人称：
一、该决定书适用法律法规错误。
对该宗土地，申请人是以商业国有用地四十年依法受让取得的土地使用权，与政府签订有土地出让合同，缴纳有土地出让金。根据中华人民共和国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定：土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。中华人民共和国《城市房地产管理法》第六十一条之规定，以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。以上法律法规充分证明该“决定书”事实不清，适用依据错误。
二、方国用（99）字第114①号《国有土地使用证》颁证程序合法，符合法律法规规定，应该受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
1997年8月申请人以出让方式从城关镇政府公开出让的商业用地受让四间商业门面（面积88.32平方米），足额交清土地出让价款后，城关镇政府出具了办理土地使用权相关通知书，到土地部门签订了方土出让〔1999〕101号《国有土地使用权出让合同》。
1999年依据相关材料向土地管理部门申请办理土地使用手续，同年4月领取了方国用（99）字第114①号《国有土地使用证》，该证的取得符合国有土地使用权出让登记的法律规定。出让土地使用权只要签订了《国有土地使用权出让合同》，交清了土地出让金，即取得了出让土地使用权，办理土地登记并不需要地上附属物的权属证明，同时在颁发证件前，方城县土地管理局发布了土地公告，发证程序完全合法。
三、该决定书认定事实不清，处理违法。
该决定书认定申请人申请土地使用权登记时未提交地上附属物权属证明，存在地上附属物权属不清是错误的。首先，出让土地使用不需要提交附属物权属证明，在登记机关受理土地登记申请时也未要求当事人提交，如果登记机关要求当事人提交，申请人完全可以将原城关镇颁发的《建设工程规划建筑许可证》作为地上附属物权属证明提交。
当事人于99年5月28日取得了方城县人民政府颁发的《房屋所有权证》，该决定不顾当事人依法取得的房屋准建手续和房屋登记手续，而认定“存在地上附属物权属不清”属于认定事实错误。
该土地登记发证时间是1999年4月，收回的决定在登记办证的21年后，才以“错登”为由收回，严重侵犯申请人已经依法取得的土地使用权，完全是滥用职权，当事人申请土地登记时，按要求提交了出让合同，交清了土地出让金，登记机关又发布了土地登记审核公告，根本不存在“错登”。
综上所述，方政土〔2020〕61号决定书，认定事实不清，处理违法，滥用职权，请求南阳市人民政府依法审查，决定撤销该决定书。
被申请人称：
一、申请人申请复议的事实与理由不能成立。申请人提出其1997年8月以出让方式受让方城县广安路四间商业门面，足额交清土地出让金，凭土地使用权办理通知单，到土地部门签订了《土地使用权出让合同》。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条的规定，直接办理土地登记，领取土地证书，不需提供地上附着物权属证明。上述法律明确显示：土地使用者通过出让方式取得土地使用权的，应当依照规定办理登记，即按照土地登记的程序，通过申请、提交权属资料、调查、审核后进行登记，领取土地证书。申请人对土地手续的办理程序及对法律的理解认识错误，以此申请复议理由不能成立。
二、被申请人作出的61号收回决定事实清楚、适用法律正确。1997年8月，边某祥（申请人马某芳丈夫）以出让方式取得方城县释之街道广安路西段南侧商业门面四间，面积88.32平方米。1998年4月吴某强（边某祥外甥）经边某祥、马某芳同意，在该四间门面东边两间出资建成两层楼房，西边两间由边某祥夫妇出资建设。1998年边某祥办理了《建筑许可证》。1999年4月22日边某祥与原方城县土地管理局签订了《国有土地使用权出让合同》，同日领取了方国用（99）字第114①号《国有土地使用证》。
边某祥办理方国用（99）字第114①号《国有土地使用证》时，申请登记的土地上已建成四间两层楼房，其中东边两间由吴某强出资建成，西边两间由边某祥夫妇出资建成。边某祥申请该宗土地使用权登记时，未提交房屋权属证明，存在地上附着物权属不清，违反了1996年2月1日原国家土地管理局颁布实施的《土地登记规则》第十条第（四）项“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料……（四）地上附着物权属证明。”的强制性规定。在这种情况下，为边某祥颁发方国用（99）字第114①号《国有土地使用证》明显不当。答复人按照有错必纠、依法更正的原则，依据《河南省实施土地管理法办法》第九条、第十一条的规定，作出收回边某祥土地证的决定，由申请人重新申请办理不动产证书，事实清楚，适用法律正确。
综上，申请人申请复议的事实与理由不能成立，答复人作出的61号收回决定事实清楚，适用法律正确，请求南阳市人民政府予以维持。
经审理查明：
一、方国用（99）字第114①号《国有土地使用证》载明的土地使用者为边某祥（已于2010年2月死亡），申请人马某芳与边某祥系夫妻关系，申请人边某生、边某奇、边某红分别系马某芳和边某祥之长子、次子、女儿。
二、1997年方城县广安路拆迁扩建，由原方城县城关镇政府负责，成立了城镇建设拆迁指挥部。1997年8月边某祥通过原城关镇政府购买广安路四间商业门面，缴纳了购地款和占道费、施工管理费等项费用。1999年边某祥及广安路其他用地户要求办理土地手续，经县政府协调，由原城关镇拆迁指挥部开具《办理国有土地使用合同通知书》（9830号），到土地部门统一办理用地手续，并以初始登记对边某祥等广安路用地户进行了登记发证。
1999年3月1日，边某祥根据原城关镇拆迁指挥部开具的《办理国有土地使用合同通知书》（9830号）向土地部门申请登记，同日土地部门进行了地籍调查和土地登记申请审核情况公告，边某祥4月22日补签了国有土地使用权出让合同。至目前，边某祥与原方城县土地管理局签订的《国有土地使用权出让合同》（方土出让〔1999〕101号）未被撤销或确认违法。
三、被申请人提供的吴某强、王凤莲《控诉书》、方城县自然资源局对边某奇《询问笔录》、对孟某来、韩某东、韩某华、孟某举等人《调查笔录》及方城县释之街道办南关社区居民委员会出具的《证明》显示，1997年8月边某祥购买广安路四间商业门面后，1998年4月吴某强（边某祥外甥）经边某祥、马某芳同意，在该四间门面东边两间处建设两层楼房，1998年8月，边某祥夫妇建设西边两间楼房。
四、方城县自然资源局于2020年11月10日向本案四位申请人作出《告知书》，以拟注销边某祥方国用（99）字第114①号《国有土地使用证》为由，告知申请人享有陈述、申辩及要求听证的权利。2020年11月30日，方城县自然资源局召开听证会，申请人就方城县自然资源局拟注销边某祥名下土地证发表了申辩意见，提交了边某祥、马某芳夫妻关系证明、边某祥与申请人亲属关系证明、边某祥死亡证明、《办理国有土地使用合同通知书》（9830号）、《国有土地使用权出让合同》（方土出让〔1999〕101号）、缴费票据、房屋平面图、方国用（99）字第114①号《国有土地使用证》复印件、方国用（99）字第114号《国有土地使用证》复印件、《建设工程规划建筑许可证》（编号：55）、方城县人民法院立案通知书（2001方巡初字第0000002号）及案外人吴某强、王凤莲证言等材料。
五、被申请人于2020年12月31日作出61号收回决定，认为边某祥1999年申请土地使用权登记时，未提交房屋权属证明，存在地上附着物权属不清，在这种情况下，为边某祥颁发方国用（99）字第114①号《国有土地使用证》明显不当，作出收回边某祥土地证的决定并送达边某祥继承人。
本机关认为：
一、关于边某祥申请土地登记的程序问题。自边某祥1997年8月以出让方式受让88.32平方米商业门面房至1999年4月领取国有土地使用证期间，边某祥与原方城县土地管理局签订了《国有土地使用权出让合同》，缴纳了土地出让金，根据原方城县城关镇拆迁指挥部开具的《办理国有土地使用合同通知书》向土地部门申请登记，土地部门进行了地籍调查和土地登记申请审核情况公告，经方城县人民政府审定颁发证书，符合《土地登记规则》规定的程序要求。
二、关于边某祥申请土地登记时未提交房屋权属证明材料问题。当时有效的《土地登记规则》第十条的确规定土地登记申请者申请土地登记，应当向土地管理部门提交地上附属物权属证明。但未提交权属证明材料，不必然导致收回或注销土地证书。根据方城县自然资源局述称“当时边某祥未提交（地上附着物权属证明材料），土地部门未查清地上房屋的所有权归属”及被申请人述称“有错必纠、依法更正”可知，当年方城县土地部门并未严格按照《土地登记规则》进行土地登记审查。从《土地登记规则》第一章对土地登记流程的制度设计可以看出，土地登记的申请者应当对申请材料的真实性负责，具体办理土地登记事项的土地管理部门应当对申请材料是否齐全进行审查、认定。即涉案土地证办理过程中没有地上附着物权属证明材料，过错不在边某祥。
当然，对于违法或不当的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。从严格依法行政的角度而言，对于所有存在违法情形的行政行为，都可以通过撤销、收回等方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度。本案中，方城县自然资源局明确表示，向边某祥颁发国有土地使用证，属于《土地登记规则》规定的土地初始登记。该规则第二条规定“初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记;”，即该登记行为是广安路用地户普遍登记行为中的一个。被申请人在61号收回决定中认为，边某祥在申请土地登记时未提交地上附着物权属证明，明显不当，应当收回。但被申请人未查明当年普遍登记时土地管理部门对“提交地上附着物权属证明”是否有明确要求，未查明广安路用地户办理的土地登记是否均存在“未提交地上附着物权属证明”的普遍情形，亦未查明边某祥是否将取得的土地使用权进行转让或变更登记，属于事实不清。且原城关镇向边某祥颁发的《建设工程规划建筑许可证》（建设时间为1997年9月2日至1998年6月2日）载明的用地位置、用地面积与国有土地使用权出让合同附图、地籍调查表所附宗地草图基本一致，建设单位或个人名称一栏显示：边某祥；在边某祥与原方城县土地管理局签订的国有土地使用权出让合同未被撤销或确认违法、颁证行为已经超过20年、边某祥已去世多年的情形下，被申请人未采取要求边某祥的继承人提交补正材料等方式以“治愈”之前不规范行政行为留下的隐患，径行作出“收回”证书的决定，明显不当。
此外，方城县自然资源局向申请人送达的听证告知书中告知申请人拟“注销”边某祥名下的土地使用证，申请人就“注销”提出了相应的申辩意见；被申请人最终作出的是“收回”决定而非“注销”决定，一定程度上剥夺了申请人就“收回”决定进行陈述申辩的权利，在此予以指出。
综上，被申请人于1999年4月22日为边某祥颁发方国用（99）字第114①号《国有土地使用证》，于2020年12月31日作出涉案决定，决定收回上述土地使用证，事实不清，结论明显不当，依法应予以撤销。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第一目、第五目之规定，本机关决定：撤销被申请人2020年12月31日作出的《关于收回方国用（99）字第114①号国有土地使用证的决定》（方政土〔2020〕61号）。
如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2021年1月25日