行政复议决定书
宛政复决〔2021〕1号
申 请 人：某某食品饮料有限公司
复议代表人：某某食品饮料有限公司管理人
负 责 人：张某
委托代理人：朱晓东、张振勇，河南问鼎律师事务所律师
被 申请 人：南阳市自然资源和规划局
法定代表人：王放，任局长
申请人不服被申请人2020年9月27日作出的《行政处罚决定书》（宛示范土罚决字〔2020〕第006号，以下简称“6号处罚决定”），于2020年11月10日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。现已审理终结。
申请人请求：撤销6号处罚决定中1、2、3项处罚。
申请人称：
一、被申请人作出的行政处罚决定主要事实不清、证据不足，认定事实错误。
（一）处罚决定认定申请人未经批准，擅自占用土地建设厂房，与事实不符。
1、申请人占用的土地系根据申请人与原南阳新区管理委员会签订的合同及补充协议为前提的，系招商引资项目，且支付了土地款，不属于未经批准擅自占用。
2012年12月25日，申请人与南阳新区管理委员会（现为南阳市城乡一体化示范区管理委员会，下同）签订《南阳佳吉“王老吉”绞股蓝、龟苓膏等食品饮料生产项目建设合同书》，主要约定：建设年产80万吨王老吉绞股蓝饮品、20万吨龟苓膏食品生产基地，项目分两期建设，拟占地1500亩，一期用地800亩，二期用地700亩，项目开工前南阳新区管理委员会协调相关部门协助申请人办理建设用地批准证书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、公安消防许可证。2013年7月1日前为申请人办理《土地使用权证》，正式证件交给申请人前发放《临时土地使用证》；同日签订《南阳佳吉“王老吉”绞股蓝、龟苓膏等食品饮料生产项目建设合同书补充协议》，主要约定：宗地出让用地实际价格为12万元/亩，配套600亩商住土地确保首期300亩土地手续及土地使用权证与工业用地同步办理，另外300亩土地手续于2013年12月1日前办理完毕。
根据上述合同及协议，申请人已经全部支付了土地款，取得了土地使用权。
南阳市城乡一体化示范区管理委员会2013年提供了一期土地835亩（其中 326666.8 平方米土地即489.99亩于2014年9月6日办理了宛示范土国用第00001号国有土地使用权证 ，剩余土地未办理土地使用权证），2013年7月已经开工建设，但商住地未提供。南阳市城乡一体化示范区管理委员会作为南阳市人民政府的派出机构签订的合同及补充协议，属于依法享有行政职权的行政主体，与申请人签订的合同及协议合法有效。
2、被申请人认定非法占用143,859.2平方米土地并非法在土地上新建建筑物和其他设施是错误的，申请人在合法取得的土地上新建建筑物和其他设施，取得了政府或政府相关部门批准。
（1）申请人占用的土地已经规划部门批准，且取得了《建设用地规划用地许可证》。
（2） 南阳新区管理委员会出具的土地产权证明证实申请人对土地具有使用权，不属于未经批准。
南阳新区管理委员会2013年12月13日出具的两份土地产权证明证实申请人对项目实际用地1342.225亩及一期用地835亩土地具有使用权，特别需要强调的是，南阳新区管理委员会作为南阳市人民政府的派出单位，在2013年具有出让土地的权利，该两份证明具有确定土地使用权的效力。申请人“王老吉”4#（部分）、5#、6#生产车间及占用的土地143,859.2平方米含在审批的范围内，处罚决定认定申请人违法建设、违法占用土地认定事实错误。
（3）申请人依法取得了《建筑工程施工许可证》，不存在违法建设“王老吉”4#、5#、6#生产车间的事实。
（4）申请人的建设项目已取得南阳市公安消防支队《建设工程消防设计备案凭证》，证实不存在非法占地建设4#、5#、6#生产车间及非法占地的事实。
从以上可以看出，申请人取得的土地支付了对应价款，政府或政府相关部门办理了审批手续及证件（涉及143,859.2平方米土地及建筑部分证件原件按佳吉公司人员称被示范区管委会相关部门收走），认定非法占地143,859.2平方米及非法新建建筑物及其他设施属于认定事实不清、证据不足，认定事实错误。
（二）认定非法占地143,859.20平方米缺乏依据。
被申请人认定非法占地143,859.20平方米，未经过第三方有资质的单位测量或认定，因此，处罚决定认定申请人非法占用143,859.20平方米土地的数额主要事实不清、证据不足。
二、被申请人作出的行政处罚决定适用法律法规错误。
申请人占地及在地上新建建筑物及其他设施系根据与南阳新区管理委员会签订合同及补充协议，且有南阳市城乡一体化示范区管理委员会及相关行政部门审批，不属于未经批准或采取欺骗手段骗取批准非法占用土地及非法新建建筑物及其他设施的情况。处罚决定适用《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《河南省实施<土地管理法>办法》第六十六条错误。
三、被申请人作出的行政处罚决定，违反法定程序，超越职权或滥用职权。
南阳新区管理委员会2013年12月13日出具的两份土地产权证明，证实申请人对项目实际用地1,342.225亩及一期用地835亩土地具有使用权，该认定属于具体行政行为或者行政确权行为，况且相关行政部门对用地规划、新建建筑物及附属设施均有审批，在未经法定程序由政府或政府相关部门撤销的情况下，认定非法占用土地属于程序违法及超越职权或滥用职权。另外申请人的投资数额巨大，若无南阳新区管理委员会作出的两份土地产权证明及其它政府部门的审批，申请人是不可能投资的，若撤销又涉及巨额国家赔偿问题。
四、被申请人作出的行政处罚决定具体行政行为明显不当。
南阳佳吉“王老吉”绞股蓝、龟苓膏等食品饮料生产项目属于南阳市城乡一体化示范区管理委员会重点招商引资项目，在申请人按合同约定投资资金到位，而配套600亩商住土地按约定确保其中300亩土地手续及土地使用权证与工业用地同步办理而南阳市城乡一体化示范区管理委员会违反约定未兑现，造成申请人投资及融资计划不能按约定进行，并造成一系列问题直至资金链断裂而被债权人申请破产清算。
被申请人不考虑招商引资项目申请人已按合同及补充协议履行的实际情况；不考虑项目土地及建设已有政府或政府部门批准，部分土地及地上建筑物、附属设施已审批未办证按合同约定是政府的责任；不考虑影响优化营商环境评价及国务院《优化营商环境条例》，省委办公厅、省政府办公厅《河南省优化营商环境三年行动方案(2018—2020年)》、《河南省2019年营商环境评价实施方案》和省优化营商环境工作领导小组办公室《河南省2019年优化营商环境工作要点》的规定，而作出责令退还土地，没收地上建筑物和其他设施，并予以罚款的处罚决定明显不当。
综上所述，被申请人南阳市自然资源和规划局对申请人某某食品饮料有限公司作出的行政处罚决定认定的主要事实不清、证据不足、认定事实错误、适用依据错误的、违反法定程序、超越或者滥用职权、作出的具体行政行为明显不当。请求复议机关依法审查，撤销被申请人做出的处罚决定，以维护申请人及广大债权人的合法权益。
被申请人向本机关答复称：
一、行政处罚事实清楚、证据充分
（一）申请人违法占用土地系客观事实。
2012年10月某某食品饮料有限公司来南阳新区发展投资，并成立了某某食品饮料有限公司，从事“王老吉”绞股蓝、龟苓膏等食品饮料生产项目。该公司于2012年12月25日与原南阳新区管理委员会签订了《南阳佳吉“王老吉”绞股蓝、龟苓膏等食品饮料生产项目建设合同书》，拟占地面积1500亩，使用权限为五十年，土地性质是国有出让性质工业用地。宛示范国用（2015）第00001号土地使用权证证载显示326666.8平方米，为工业出让用地，权属某某食品饮料有限公司。2020年7月21日南阳市中级人民法院作出（2020）豫13民破7号决定书，决定某某食品饮料有限公司破产清算申请，并指定了某某食品饮料有限公司管理人。2020年8月7日南阳高新技术产业开发区人民检察院做出宛开检二部行公建[2020]2号检察建议书，建议答复人对某某食品饮料有限公司4#（部分）、5#、6#生产车间涉嫌非法占地进行查处。答复人于2020年8月17日立案调查。
经答复人调查，某某食品饮料有限公司自2013年7月开始进场施工。其中已建设完成的1#、2#、3#车间及4#生产车间的部分持有国有土地使用权证（宛示范国用（2015）第00001号），已建设完工的4#（部分）、5#、6#生产车间总占地面积为56897.71平方米（约85.3亩），总建筑占地面积56897.71平方米（约85.3亩），区域土地143859.2平方米（215.789亩），根据南阳市城乡一体化示范区白河街道办事处和南阳市城乡一体化示范区国土建设局出具的情况说明，该区域143859.2平方米（215.789亩）的土地未出让，未收取过土地出让金，没有办理过土地使用权证，申请人未取得该区域的土地使用权，因此，答复人认定申请人占用土地行为违法。
（二）申请人所述与事实不符、与相关法律规定相悖，相关理由均不成立。
关于申请人称已与南阳新区管理委员会（现南阳市城乡一体化示范区管理委员会）签订了《南阳佳吉“王老吉”绞股蓝、龟苓膏等食品饮料生产项目建设合同书》，且交纳了土地出让金问题。经查证，申请人称所交纳的土地出让金系支付申请人1#、2#、3#车间及4#部分生产车间占用的国有土地（宛示范国用（2015）第00001号）的出让金，且该合同已予解除。因此，申请人所称与其违法占地事实不符。
关于申请人诉称“其占用区域143859.2平方米（215.789亩）的土地上建设的4#（部分）、5#、6#生产车间已获得了南阳市规划局南阳市城乡一体化示范区规划分局颁发的《建设用地规划许可证》、南阳新区管理委员会出具的《土地使用权证明》、南阳市城乡一体化示范区国土建设局颁发的《建筑工程施工许可证》和南阳市公安消防支队出具的《建设工程消防设计备案凭证》，不属于未经批准”明显不能成立。本案涉及的是4#（部分）、5#、6#生产车间占用区域143859.2平方米（215.789亩）的土地，是对申请人未经县（区）级以上政府批准占用土地的违法行为进行的行政处罚。虽然申请人诉称取得上述许可，但不能否定申请人未经县级以上人民政府批准占用土地的违法事实。
关于申请人称本案涉及的143859.2平方米的土地未经过第三方有资质的单位测量是面积数额认定事实不清、证据不足。事实上，答复人根据南阳市城乡一体化示范区国土建设局提供的土地勘测定界图及现场勘测界址点图，以及委托有测绘资质的第三方单位南阳高新区大地测绘有限公司并邀请相关人员见证现场勘测，所获得的143859.2平方米数据具有客观性。因而以此数据认定申请人的非法占用面积事实清楚，证据充分。
由上，答复人认为，申请人的上述占用土地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”、第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。”以及第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”和第五十五条“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”的规定，明显属非法占用土地行为，因此，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对该公司依法进行处罚事实清楚，证据充分。
二、行政处罚程序合法
根据答复人对某某食品饮料有限公司在白河街道办事处林庄村违法用地调查事实，2020年9月2日答复人对该公司下发《南阳市自然资源和规划局行政处罚事先告知书》（宛示范土罚先告字[2020]第006号）、《南阳市自然资源和规划局行政处罚听证告知书》（宛示范土罚听告字[2020]第006号），并按《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，告知对违法事实、处罚依据及罚款内容等有异议要求举行听证的，自收到告知书之日后三个工作日内向本局提出，逾期不提出的视为放弃权利。法定期限内，答复人于2020年9月2日收到该公司提出的听证申请书。2020年9月7日答复人做出《南阳市自然资源和规划局行政处罚听证通知书》，告知该公司于2020年9月17日9时00分在示范区第二办公区二楼会议室（原金阳光酒店）举行听证会及其他权利义务，听证会于9月17日9时00分准时举行，该公司破产管理人负责任人张驰及其委托代理人河南问鼎律师事务所张振勇律师参加听证会，听证会按照法定程序使申请人所享有的申辩权、听证权及陈述权得以充分保障。听证后，听证人员根据听证意见和听证会分析研判，认定申请人提出的意见与事实和法律法规规定不符，建议在裁量标准内做出适当处罚。2020年10月10日，答复人向该公司下达《南阳市自然资源和规划局行政处罚决定书》（宛示范土罚决字[2020]第006号）。
三、行政处罚适用法律正确
（一）认定申请人构成“未经批准，非法占用土地”违法行为的法律依据。鉴于申请人进行建设 “王老吉”4#部分、5#、6#生产车间未按规定办理国有土地使用权审批手续，故认定申请人已构成“非法占用土地”的土地违法行为有充分的法律依据。（二）责令申请人“退还非法占用的143859.2平方米土地”的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地”。（三）没收在非法占用的143859.2平方米土地新建的建筑物和其他设施的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“对符合土地利用总体规划的没收在非法占用的土地新建的建筑物和其他设施”。（四）处非法占用143859.2平方米土地按每平米8元共计1150873.6元罚款的行政处罚的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“对符合土地利用总体规划的没收在非法占用的土地新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”和《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条“非法占用土地，处以罚款的，……其他土地每平方米十元以下”。以及《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》第五条第二款第四项“特别严重违法行为，占用其他用地在20000平方米以上；处罚标准:其他土地每平方米处8-10元罚款”。故被申请人对申请人做出的行政处罚决定适用法律正确。
综上，被申请人对申请人作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。申请人的复议理由不成立，复议请求不应予以支持。
经审理查明：
一、被申请人于2020年8月17日对某某食品饮料有限公司4#（部分）、5#、6#生产车间涉嫌非法占地立案调查。
二、申请人存在未经县（区）级以上人民政府批准，占用白河街道办事处林庄村土地143859.2平方米 “王老吉”4#（部分）、5#、6#生产车间的行为。
三、2020年9月2日，被申请人向申请人送达《南阳市自然资源和规划局行政处罚事先告知书》（宛示范土罚先告字[2020]第006号）、《南阳市自然资源和规划局行政处罚听证告知书》（宛示范土罚听告字[2020]第006号）。根据申请人的申请，被申请人组织召开了听证会。
四、2020年10月10日，被申请人向申请人送达《南阳市自然资源和规划局行政处罚决定书》（宛示范土罚决字[2020]第006号）。处罚决定书的主要内容为：1、责令退还非法占用的143,859.2平方米土地；2、没收在非法占用的143,859.2平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、处非法占用143,859.2平方米按每平方米8元，共计1,150,873.6的行政处罚。
五、被申请人作出第6号处罚决定的法律依据为：1、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地”。2、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“对符合土地利用总体规划的没收在非法占用的土地新建的建筑物和其他设施”。3、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“对符合土地利用总体规划的没收在非法占用的土地新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条“非法占用土地，处以罚款的，……其他土地每平方米十元以下”及《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》第五条第二款第四项“特别严重违法行为，占用其他用地在20000平方米以上；处罚标准:其他土地每平方米处8-10元罚款”。
本机关认为：申请人主张的规划许可、消防备案等与未经批准占用土地不是同一个行政行为，申请人也未能提供土地管理部门批准其使用土地的相关材料，因此被申请人认定申请人存在未经批准占用土地的行为，事实清楚；被申请人在作出处罚决定前，履行了陈述申辩权、听证权告知等义务，程序合法；被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省实施〈土地管理法〉办法》、《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》等法律法规作出处罚决定，适用法律依据正确，内容适当，依法应予以维持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：维持被申请人作出的《行政处罚决定书》（宛示范土罚决字〔2020〕第006号）。
如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2021年1月6日