行政复议决定书
宛政复决〔2021〕124号
申 请 人：刘某芝，男
住 址：社旗县下洼镇
被 申请 人：社旗县人民政府
法定代表人：关文波，任县长
申请人不服被申请人于2021年7月20日作出的《农村土地承包经营权证注销公告》（以下简称《注销公告》），于2021年8月9日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理，现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人2021年7月20日作出的《注销公告》。
申请人称：
一、申请人未违反《土地承包经营权证管理办法》的相关规定，被申请人不应注销申请人的《农村土地承包经营权证》。
二、下洼镇政府告知申请人注销土地确权证的原因是申请人与邻居的土地存在纠纷。但申请人与邻居徐丰冉家的承包地相邻，都曾租给承包商使用，2020年承包商将申请人的土地归还，徐丰冉家乱报人数导致其土地确权证一直未发放，而申请人的土地确权证是第一批发放的，申请人的实际土地和农村土地承包经营权证上的亩数是一致的。
三、自1997年分地二十多年来，申请人和徐丰冉家一直没有纠纷，承包商退还土地后出现纠纷，徐丰冉家应当向承包商要地，而不应当说申请人占了她家的地。
被申请人称：
2021年2月24日，下洼镇余庄村群众徐丰冉信访反映申请人侵占其耕地的问题，经下洼镇人民政府实地调查，申请人与徐丰冉同为余庄村三组群众，两家土地相邻。根据村民组长反映，分地时申请人家是按3口人分地，申请人与徐丰冉曾将耕地租给刘运杰耕种，刘运杰退租后，申请人以自己的土地不够为由，将徐丰冉家的土地犁走一部分，并于2019年办理《农村土地承包经营权证》。2021年7月15日社旗县农业农村局向被申请人提交了撤销申请人证书的申请，7月20日被申请人根据《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权登记颁证工作实施意见》（豫政办〔2015〕39号，以下简称《实施意见》）第三条、《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条、第八十一条、《土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条之规定，作出《注销公告》，依法注销了申请人的《农村土地承包经营权证》。
经审理查明：
一、申请人与吉群堂、徐丰冉夫妇同为社旗县下洼镇余庄村三组村民，被申请人于2017年6月30日向申请人颁发《农村土地承包经营权证》，证载承包地确权面积为10.1亩。申请人与吉群堂两家均曾将土地出租给同村村民刘运杰耕种，刘运杰退租后，吉群堂、徐丰冉认为申请人耕种了自己家承包的部分耕地，遂开始信访。
二、2021年7月15日，社旗县农业农村局向被申请人提交《关于申请撤销下洼镇余庄村刘某芝土地确权证书的请示》，内容主要为：申请人拿到土地确权证后发现与同村村民存在纠纷，请示被申请人审查撤销申请人土地确权证是否妥当。
三、2021年7月19日被申请人向社旗县农业农村局作出批复，经调查确系第三方公司在确权过程中引用错误事实导致错发，同意撤销申请人的土地确权证书，并于7月20日作出《注销公告》，依据《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条之规定，依法注销申请人的农村土地承包经营权证书
本机关认为：
一、《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”由此可见，农村土地承包经营权证的取得是由承包方村民与发包方村集体签订的承包合同确定，土地确权证书本身并不创设土地承包权，仅是对承包人已经享有的土地经营权的确认。本案中，被申请人以《实施意见》第三条“权属争议未解决的不进行确权登记颁证”为依据作出《注销公告》，其主要事实理由是申请人与案外人存在土地纠纷。《农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”申请人的土地确权证书颁发于2017年6月，根据被申请人提供的材料，申请人与案外人的纠纷发生于刘运杰退租后。一方面，在纠纷未通过法定程序解决的情况下，刘运杰何时退租、争议土地的基本情况、争议双方承包地块的基本情况目前均未查清，是否的确存在纠纷、纠纷发生在颁证前还是颁证后不明，被申请人作出《注销公告》属于事实不清；另一方面，被申请人在颁证时，依据农村土地承包经营合同、分地底册还是实际承包情况，其标准在一定区域内应当具有一致性，并在审查原颁证行为是否合法时予以考虑，被申请人在《注销公告》中未向申请人说明注销的事实依据，亦属事实不清。
二、被申请人在颁证之后作出《注销公告》注销证件，实质上是对原发证行为的自我纠错。虽然目前法律未对行政机关如何自我纠错作出明确的程序性规定，但因该行为会对申请人产生不利影响，被申请人在作出注销行为前，也应当向申请人说明注销土地确权证的事实依据、法律依据，并听取申请人的陈述或申辩，既是保障申请人合法权益的程序性要求，也有利于查明相关事实。被申请人作出《注销公告》前未听取申请人的陈述或申辩，程序存在瑕疵。
三、行政机关实施行政行为时，应当兼顾实现目的和保护行政相对人权益的平衡，如果为了实现某个行政目标可能对行政相对人产生不利影响，则应当使这种不利影响限制在尽可能小的范围内。虽然《实施意见》第三条规定“权属争议未解决的不进行确权登记颁证。”但在本案中，被申请人已向申请人颁发了土地确权证，该颁证行为一经做出即具有稳定性，非因法定事由和法定程序不宜随意改变。即使原颁证行为经查证后确有错误，也可以先采取更正的程序予以解决，被申请人直接作出《注销公告》，程度明显不当。
四、在本案中，被申请人根据案外人反映的情况，经调查发现颁证行为可能存在问题，及时启动自我纠错的行为值得肯定，被申请人可对信访人反映的情况依法进行核实、处理，在法律规定的范围内进行纠错，保障各方的合法权益。
综上，被申请人作出的《注销公告》主要事实不清、程序存在瑕疵、内容明显不当，依法应予撤销。
根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定：撤销被申请人于2021年7月20日作出的《农村土地承包经营权证注销公告》。
如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2021年9月28日