行政复议决定书
宛政复决〔2021〕113号
申 请 人：河南中力国际资源发展有限公司
住 址：郑州市郑东新区商都路5号B6号楼11层01
被 申请 人：南阳市自然资源和规划局
法定代表人：王 放，任局长
委托代理人：杜 娉，南阳市自然资源和规划局工作人员
黄小菊，河南真水律师事务所律师
申请人对被申请人于2021年5月8日作出的《不予许可通知书》（宛矿权审21410283）不服，于2021年7月7日向本机关申请行政复议，本机关依法受理，现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的《不予许可通知书》并责令被申请人重新办理行政许可事项。
申请人称：申请人于2012年10月29日依法取得《河南省桐柏县汪老庄石英岩矿普查》探矿权，在勘查过程中，又发现了大理岩矿体。依照当时允许增列矿种的政策，申请人于2017年12月12日取得河南省自然资源厅增列饰面大理石勘查矿种批复（豫国土资函〔2017〕850号），2018年10月23日，详查报告通过原河南省国土资源厅评审及储量报告备案。申请人按照办理采矿权许可证的相关程序，于2019年9月18日完成划定矿区范围批复，于2020年 6月委托河南建筑材料研究设计院编制完成开发利用方案并评审备案（豫矿开论字〔2020〕009号），于2020年8月委托河南矿山规划设计院有限公司编制矿山地质环境保护与土地复垦方案，并于2020年12月7日通过市县两级评审备案。2021年4月，被申请人受理了申请人提交的探转采申请，5月8日作出《不予许可通知书》但未向申请人说明理由，2021年6月8日，申请人再次收到被申请人作出的《不予许可通知书》，不予许可理由为：1.不符合原国土资源部（2017）16号文件关于“资料储量规模为大型的非煤矿山勘查程度应达到勘探程度的要求”；2.未提交矿产资源开采与生态修复方案；3.该项目属于省发改委下发的负面清单范围。申请人认为上述三个依据均无法成立，理由如下：
一、被申请人作出的《不予许可通知书》适用法律依据错误。申请人提交报告时，原国土资源部《关于矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号）尚未出台，根据“法不溯及既往”的原则，对申请人的矿权审批依法不适用该文件规定，依据新旧政策衔接的过渡办法，应当按照原政策规定继续办理。《关于矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》发布于2017年12月29日，但申请人向河南省自然资源厅提交该矿的详查报告时间为2017年3月21日，2017年4月11日召开的矿产资源储量报告会审会议对报告进行了评审，认为申请人的详查报告只需经过补充修改完善后二次上会即可。2018年4月25日召开的矿产资源储量报告会审会议对该报告进行了第二次评审并复核通过，2018年10月23日获得省厅储量备案证明。申请人于2018年6月取得的省矿产资源储量评审中心出具的评审意见中，已明确说明本报告“可作为矿山总体规划及编制项目建议书的依据”。省厅评审备案自2017年3月至2018年10月23日结束，该时限严重超过正常评审时间，也是申请人未在新政策出台前完成“探转采”工作的根本原因。根据《行政许可法》的规定，申请人的储量报告不受《关于矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》的调整。
二、河南省自然资源厅2020年12月27日作出《关于开展矿产资源开采与生态修复方案编制评审有关工作的通知》（豫自然资发〔2020〕61号，以下简称《方案编制评审工作通知》），申请人的所有报告编制和评审均在此文件下发前完成，该文件不能作为审批依据。申请人于2019年9月18日完成了《矿区范围划定批复》；2020年6月完成了《矿山开发利用方案》并通过评审；2020年12月7日完成了《矿山地质环境保护与土地复垦二合一方案》并通过评审。《矿山开发利用方案》、《矿山地质环境保护方案》和《土地复垦方案》是矿产资源法及其配套法律法规规定的办理采矿许可登记的要件，自然资源部根据国务院关于减轻企业负担的要求，将上述三个要件简化为一个（即“三合一报告”），二者在功能上一致的，且申请人在《方案编制评审工作通知》下发前，依据完成编制和评审，被申请人根据此文件的规定作出不予许可决定，明显不当。
三、负面清单并非省市级自然资源部门进行行政审批的强制性依据，且申请人本次申请的采矿权跨行政区划，只有部分在桐柏县毛集乡境内，另一半在桐柏县回龙乡境内，回龙乡是负面清单中允许设立石英岩、大理石开采的范围，且位于毛集乡境内的部分位于毛集乡与回龙乡交界处，毛集乡并非负面清单绝对禁止石英岩、大理石开采的区域，不存在法定的不予许可理由。被申请人仅由于桐柏县部分乡镇被河南省发改委列为河南省环境保护重点限制范围限制申请人的开采行为实属不当。据了解，桐柏县政府已对本县的负面清单进行了调整，已上报河南省自然资源厅待批，调整后申请人申请的矿区范围已与负面清单范围不冲突，已不影响申请人的采矿许可登记。
四、申请人在办理采矿权许可审批手续过程中，没有任何单位和专家告知申请人关于大型矿山必须达到勘探级别才能储量备案的要求，评审文件的内容及结论也未提及该要求，在没有收到任何告知的情况下，前期工作被一概否定，严重损害了申请人的信赖利益。
综上所述，申请人提交的评审材料和通过评审的时间均在新政策下发之前，办理手续期间无人告知申请人政策调整的信息，被申请人的不予许可理由不能成立。
被申请人称：
一、根据原国土资源部《关于印发<矿产资源储量规模划分标准>的通知》（国土资发〔2000〕133号）第81项规定“玻璃用矿石≥1000万吨”，结合申请人的实际情况，应当认定申请人的矿体资源储量规模为大型规模矿产。
二、根据《关于矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》文件规定，资源储量规模为大型的非煤矿山、大中型煤矿依据的矿产资源储量勘查程度应当达到勘探程度，申请人的矿体由于属于资源储备量大型的非煤矿山，申请时还必须提交探矿报告，但申请人提交的材料中仅有详查报告而没有探矿报告。
三、依据《方案编制评审工作通知》，申请人申请探转采登记时，还应当提交开发利用方案、地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案合并编制、评审（即三合一方案），但申请人并未全部提交。
四、依据河南省发改委《关于印发卢氏县等8个国家重点生态工程区产业准入负面清单（试行）的通知》（豫发改规划〔2018〕436号，以下简称“负面清单”），申请人的矿区系负面清单中1012建筑装饰用石开采，在负面清单范围之内，该负面清单依然处于有效状态，省厅2019年9月18日专门对申请人作出过批复：“暂不能办理采矿权申请登记”，故申请人不能在该区域内设置矿区。
综上，申请人所提交的详查报告是2018年6月复核通过的，适用《关于矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》《方案编制评审工作通知》，不存在溯及力的问题，申请人申请的矿区范围与负面清单相冲突是不争的事实。被申请人于2021年4月收到申请人的申请时，上述规定均处于有效状态，依法应当予以使用。
经审理查明：
一、申请人于2012年11月取得桐柏县汪老庄石英岩普查探矿权。2017年12月12日，河南省国土资源厅对申请人的增列矿种饰面用大理岩的请示作出批复，批复内容为“你单位应对石英岩、大理岩饰面石材矿开展综合勘查、综合评价，提交资源储量。区内增加的勘查矿种，应按照规定评估处置矿业权出让收益。”2018年10月23日，河南省国土资源厅对《河南省桐柏县汪老庄矿区石英岩矿详查报告》的评审意见书和相关材料进行备案。
二、2019年9月18日，河南省自然资源厅作出《划定矿区范围批复》（豫自然资矿划字〔2019〕0032号），批复了该矿区的范围，要求申请人依据批复的矿区范围，按照国家有关法律、法规的规定抓紧做好矿产资源开发利用方案的编制和可执行性研究论证及其他有关工作，并每半年向登记机关报告一次项目进展情况。同时，该批复告知申请人根据河南省发展和改革委《关于印发卢氏县等8个国家重点生态工程区产业准入负面清单（试行）的通知》（豫发改规划〔2018〕436号），暂不能办理新立采矿权申请登记。
三、根据原国土资源部2000年4月24日发布的《关于印发<矿产资源储量规模划分标准>的通知》（国土资发〔2000〕133号）规定，本案涉及的矿区属于大型规模矿区。
四、2021年4月12日向被申请人提出采矿权新立登记申请，被申请人于2021年5月8日作出《不予许可通知书》（宛矿权审21410283号），内容为：“该项目储量规模为大型，申请人提交的《详查报告》未达到勘探程度、未提交矿产资源开采与生态修复方案、该项目属于省发改委负面清单范围，根据《国土资源部关于矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号）、《河南省自然资源厅关于开展矿产资源开采与生态修复方案编制评审有关工作的通知》（豫自然资发文〔2020〕61号）和河南省发展和改革委员会《关于印发卢氏县等8个国家重点生态功能区产业准入负面清单（试行）的通知》（豫发改规划〔2018〕436号）要求，决定不予许可。”
本机关认为：
一、根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项、第十四条、第十六条之规定，有限自然资源开发利用可以由法律设定行政许可，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。行政法规、地方性法规、规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。在本案中，被申请人作出的《不予许可通知书》中所列依据均属于部门规范性文件，而未适用《行政许可法》规定的法律依据，属于适用依据错误。
二、根据《河南省人民政府关于推进行政复议体制改革的意见》（豫政〔2020〕33号）、《南阳市人民政府关于贯彻落实豫政〔2020〕33号文件精神扎实推进行政复议体制改革的通知》（宛政〔2021〕3号）文件，自2021年1月1日起，南阳市人民政府集中行使本级行政复议职责。被申请人在《不予许可通知书》中仍告知申请人可向河南省自然资源厅申请行政复议，复议权限告知不当，在此予以指出。
三、鉴于采矿权许可事项既与探矿权人权益息息相关，又关系到公共利益，被申请人在申请人提出采矿权新立登记申请时，应当一次性书面告知申请人需要提交的材料，并对相关政策、法规进行释明，依法作出许可或不予许可决定。
根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定：撤销于2021年5月8日作出的《不予许可通知书》（宛矿权审21410283）。
如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2021年9月6日