行政复议决定书
宛政复决〔2021〕22号
申 请 人：卧龙区龙王沟风景区办事处陡沟村杨湾南组
负 责 人：高某有，任组长
被 申请 人：南阳市卧龙区人民政府
法定代表人：杜勇，任区长
第 三 人：卧龙区龙王沟风景区办事处陡沟村杨湾北组
负 责 人：张某学，任组长
第 三 人：卧龙区龙王沟风景区办事处陡沟村村民委员会
负 责 人：刘某恒，任村委会主任
第 三 人：卧龙区龙王沟风景区办事处陡沟村王庄组
负 责 人：田某军，任组长
申请人对被申请人2021年1月25日作出的《南阳市卧龙区人民政府关于龙王沟风景区办事处陡沟村民委员会与王庄等三个组土地权属争议处理决定书》（宛龙政土〔2021〕3号，以下简称《处理决定》）不服，于2021年3月23日向本机关申请行政复议，本机关已依法受理。经通知第三人参加复议及延期审理，现已审理终结。
申请人请求：依法撤销《处理决定》并确定案涉土地归杨湾南组和杨湾北组所有。
申请人称：《处理决定》认定事实错误，采信证据错误，适用法律不当，程序违法。
一、杨湾南组和杨湾北组原为一组，本案诉争土地的所有权和使用权归杨湾南北两组，既符合历史事实，也符合连续耕种30多年的客观现状。1960年，袁沟公社决定将本案争议地块交杨湾组开荒耕种，1962年“四固定”再次确定给杨湾组，国家核定“农业税常年耕地亩数及产量化名册”时仍沿用“四固定”确定的数据。争议地中有68.2亩是用杨湾村的其他土地置换而来，但《处理决定》未提及这一事实。且陡沟村集体并未交粮纳税，《处理决定》将188.91亩土地确权给陡沟村委，与事实不符，也不合常理。
二、2014年，开发商计划征收本案争议地块开办养老中心，陡沟村委多次到杨湾南组、北组做群众工作，经陡沟村委从中协调，开发商与杨湾两组签订了征收补偿安置协议，并向两组支付了土地补偿款。
三、《处理决定》以《合作造林合同》为基础，认定案涉土地属陡沟村委，但《合作造林合同》本身不涉及土地所有权的流转和确认，土地所有权应当依法取得，而不能靠合同确认。
四、《处理决定》适用法律依据错误。《处理决定》引用的《土地确权规定》于1995年施行，对于1960年的土地权属变动情况无溯及力。
五、被申请人曾将案涉土地所有权确认给陡沟村委，经南阳市中院、河南省高院判决，撤销并要求重新作出决定。被申请人在没有新的事实和证据的情况下，作出与原行为相同的行政行为，违反《行政诉讼法》的规定。
六、被申请人在作出《处理决定》时，不让承包户参加听证，未听取各承包户的意见，行政程序违法。
被申请人称：《处理决定》事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。
一、被申请人依据河南省高级人民法院（2019）豫行终2128号《行政判决书》履行土地确权职责，并依法将案件批转卧龙区自然资源局调查处理。2020年5月22日下发《通知》对陡沟林场土地权属争议确权申请进行初审，于5月28日受理该申请并开展调查取证，组织争议各方代表共同到现场进行实地指认，并在测绘图上签字确认。7月24日，卧龙区自然资源局组织各方召开了证据交换质证及听证会议。9月22日，区自然资源局在龙王沟风景区办事处对各方进行了调解，但各方未达成一致意见，被申请人于2021年1月25日作出《处理决定》。
二、杨湾南北组对其主张的土地所有权缺少“四固定”时各级政府将土地确定给本组所有的土地登记清册、文件资料等不变书证。
三、争议土地是1958年修建龙王沟水库时，原陡沟大队下辖的崔庄、王庄、崔沟三个自然村迁移安置后所留的一部分土地，且当时未经国家征收。1963年陡沟大队在原崔庄、王庄、崔沟三个自然村迁后创建并管理国队合作林场，直到1987年争议土地被杨湾南北组抢种的25年期间各方均无争议。杨湾南北组强占林场已经两级法院审理，均驳回了其诉讼请求，同时要求维持土地现状。杨湾南北组的非法抢种行为不产生权利，陡沟村委也不因此丧失对争议土地的所有权及连续占有使用权。
第三人杨湾北组同意申请人杨湾南组意见。
第三人王庄组未向本机关提交答辩意见，其在提交的《行政复议申请书》中认为：1.争议土地是申请人从外公社带来的口粮田，《处理决定》认定争议土地是三个自然村迁移安置遗留的土地，是错误的认定。1959年王庄生产队成立时就耕种着该争议土地，1960年吃食堂时期，为方便生产生活，王庄组的13家村民130人带着295亩耕地（包括争议地），从南阳县崔庄公社魏家岗大队并入临近监生庄公社陡沟大队，争议地为王庄生产队的地，与陡沟大队无关。2.1960年杨湾村民开垦耕种并由“四固定”确定给杨湾的土地距离争议土地有100米以上，双方中间隔着陡沟林场，并非争议土地。1963年大队支部书记刁金良到王庄村召开群众大会，动员把王庄村南岗土地借给陡沟大队合办陡沟林场。3.卧龙区人民政府未将王庄组提交的九组证据完整归纳，割裂了证据链的完整性，得出了错误的结论。4.《处理决定》适用法律错误。王庄组所提交的证据均是人民政府或司法机关处理争议的文件，卧龙区人民政府未予采用，违反了《土地权属争议调查处理办法》第二十条关于证据材料的规定。5.卧龙区人民政府在明知前届区政府将争议土地确权给陡沟村委的处理决定均被撤销的情况下，依然作出相同的处理决定，违反了《行政诉讼法》的规定。
第三人陡沟村委称：争议土地系1958年建设龙王沟水库时淹没区内原崔庄、崔沟、王庄三个自然村迁移以后遗留土地的一部分。水库建成后，剩余的土地由陡沟村委管理，自1965年12月6日起，原南阳县林业局与陡沟村委签署了《国家合作造林合同》，各方对合作造林均不否认，从延续过程看，该土地确认给陡沟村委是符合事实的。三个村民小组不服《处理决定》所提交的相关证据，均不具有足够排除他方证据的证明力。尤其是杨湾南北组使用强占的方式在争议地上耕种至今，其行为非法。《处理决定》将争议土地确认为陡沟村委所有，既符合事实，也有利于化解矛盾，请予维持。
经审理查明：
一、 本案争议土地面积为188.991亩，位于龙王沟风景区办事处陡沟村林场西大坡，处于“东至崔庄林场，西至陡沟村林场现存林地，南至崔沟组地界，北至龙王沟水库”的218.080亩不规则区域内。该区域系1958年修建龙王沟水库时，原陡沟大队下属的崔庄、王庄、崔沟三个自然村迁移安置后 所留土地的一部分。因相关各方对于位于164.4米迁赔高程线以内的29.089亩土地权属已无争议，本案争议土地为剩余部分的188.991亩，争议各方均在争议土地界址点图上签字认可。
二、 杨湾南组、杨湾北组、王庄组均为陡沟村民小组，杨湾南组和杨湾北组原为一个生产队。修建龙王沟水库前后，原王庄自然村中，部分村民迁走，现陡沟村王庄组是原王庄自然村未迁走村民形成的村民小组。
三、 1965年12月，南阳合作林总场与南阳县石桥区崔庄林场签署《国队造林合同》合办国队合作林场。1982年南阳地区国队合作林管理站（原合作林总场）与南阳县小寨公社陡沟林场续签合同，合同载明“1965年--1982年，甲方（管理站）采取大包干的形式……委托乙方（陡沟林场）营造国队合作林……”。陡沟林场的管理机构为陡沟大队（现陡沟村委），争议土地在1982年的陡沟林场范围内。
四、 南阳县土地管理管理办公室土地纠纷仲裁通知书（宛县土裁字[88]第02号）裁定“1.陡沟林场所在土地所有权归王庄、崔庄、崔沟所有。2.陡沟林场建于1963年，至今已有二十三年的使用权，应维持现状待上级有文件规定时，补办占地手续，变更所有权。”杨湾南北组不服，对该仲裁书提起诉讼，一审南阳县人民法院驳回了杨湾南北组的诉讼请求。随后杨湾南北组提起上诉，1989年4月29日，南阳地区中级人民法院下达民事裁定，撤销一审判决并发还南阳县人民法院移送有关行政部门重新处理，但因为种种原因，案件久拖不决，当事各方通过信访等多个途径争取权利。
五、 为解决争议土地的权属纠纷，被申请人已两次作出土地处理决定。2016年9月5日，被申请人作出宛龙政土处（2016）第3号《土地权属处理决定书》，将争议土地确定为国家所有，由龙王沟办事处管理使用，陡沟村委、杨湾南组、杨湾北组、王庄组均不服该决定，该案进入行政复议和行政诉讼程序。南阳市中级人民法院判决撤销该决定并要求卧龙区人民政府重新作出处理。2018年11月6日，被申请人作出宛龙政土（2018）11号处理决定。王庄组不服该决定，该案进入行政复议和行政诉讼程序。因被申请人未按照相关程序进行调查处理、听取各方意见、先行调解，宛龙政土（2018）11号处理决定中涉及本案争议188.991亩土地确权给陡沟村委的部分被撤销。
被申请人依据河南省高级人民法院履行土地确权职责，并依法再次将案件批转卧龙区自然资源局调查处理。2020年4月20日，杨湾南组、杨湾北组向被申请人提出争议188.991亩土地的书面确权申请，2020年5月26日，王庄组向被申请人提出争议土地的书面确权申请。卧龙区自然资源局于5月28日受理该申请并开展调查取证，组织争议各方代表共同到现场进行实地指认，并在测绘图上签字确认。2020年7月24日，卧龙区自然资源局组织各方召开了证据交换质证及听证会议。9月22日，卧龙区自然资源局在龙王沟风景区办事处对各方进行了调解，但各方未达成一致意见，被申请人于2021年1月25日作出《处理决定》。
六、《处理决定》认定，各方所提供的书证、证人证言内容均与现有各方土地面积等存在诸多矛盾，无法形成证据链条，更没有关键性的、排他性的证据证实其诉求。杨湾南北组自1987年耕种到现在，但一开始的抢占事实具有客观真实性。排除可变证据和相互矛盾的证据，不变的和各方均认可的证据是杨湾南北组1987年耕种争议土地之前，该土地系作为林场占地使用，该林场系陡沟村委作为土地所有权人与原南阳地区国队合作林管理站签订《国队合作造林合同》并一直经营至1987年杨湾南北组强占耕种之前。被申请人根据《土地管理法》第九条、《确认土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日国家土地管理局[1995]国土籍字第26号发布）第十三条、第二十一条之规定，将争议土地确定归陡沟村委所有，在本案争议土地权属所作决定生效之前，争议各方应当维持现状，任何一方不得破坏该土地上的附着物。
本机关认为：
一、《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定，“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。” 第二十一条规定，“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的依据。”在本案中，杨湾南北组提供的《1979年-1982年农业常年产量计算表》、刘献有证言、1987年10月大陡沟村委出具的证明显示了杨湾南组和杨湾北组上报土地的面积，但无法有效证明其四至，也无法有效证明争议土地含在上报的土地面积中。各方对于合办林场之前争议地的历史来源说法不一，除证人证言外，均无有效书证作为证明，且各方的证言互相矛盾，无法作为定案依据。《处理决定》未采信上述证据，符合证据规则的规定。
二、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条规定，“国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征用的，其所有权不变。”在本案中，争议土地为原陡沟大队下属的崔庄、王庄、崔沟三个自然村迁移安置后所留土地，但已无法认定争议土地在三个自然村中的具体归属。《处理决定》未认定王庄组对争议土地的所有权，符合证据规则的规定。
三、1987年杨湾南北组在林场部分林木被砍伐之后对争议土地进行抢种时，无证据证明陡沟村委已将林场土地分归各生产队。杨湾南北组的抢种行为客观存在，且自1988年起王庄组即对争议土地的权属提出异议，虽杨湾南北组已连续耕种多年，但无法排除其抢占行为的非法性，《处理决定》未认定杨湾南北组对争议土地拥有所有权并无不当。
四、杨湾南组、杨湾北组、王庄组提交的证据，均不足以证明己方对争议土地所有权的排他性。争议各方均未对“争议土地曾作为林场占地使用、陡沟村委管理的陡沟林场一直经营至1987年杨湾南北组强占耕种之前”两个事实提出过异议。
南阳县土地管理管理办公室土地纠纷仲裁通知书（宛县土裁字[88]第02号）目前仍未被撤销，应当视为有效。根据《仲裁通知书》裁决第二项，“陡沟林场建于1963年，至今已有二十五年的使用权，应维持现状，待上级有文件规定时，补办占地手续，变更所有权。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”在陡沟林场1963年成立至1987年杨湾南北组抢种争议土地前，未有证据证明各争议方对陡沟林场的土地使用权提出异议或提出归还。因此，《处理决定》将争议土地确定归陡沟村委所有，并要求争议各方保持土地现状，并无不当。
五、《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”在本案中，被申请人依据河南省高级人民法院2019年9月4日作出的《行政判决书》（〔2019〕豫行终2128号）履行土地确权职责，将案件批转卧龙区自然资源局调查处理，后经调解，各方未达成一致意见。杨湾南组于2020年4月20日提出重新确权申请，王庄组于2020年5月26日提出重新确权申请，被申请人于2021年1月25日作出《处理决定》，明显超过了合理的处理期限。被申请人未向本机关提交延长调查时间的证明材料，亦未说明超出法定期限作出《处理决定》的合理原因，行政程序违法。
综上所述，《处理决定》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，结论适当，但处理程序超期。
根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：3.违反法定程序的。”之规定，本机关决定：确认被申请人于2021年1月25日作出的《南阳市卧龙区人民政府关于龙王沟风景区办事处陡沟村民委员会与王庄等三个组土地权属争议处理决定书》（宛龙政土〔2021〕3号）程序违法。
如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2021年5月27日