行政复议决定书
宛政复决〔2021〕21号
申 请 人：南阳市卧龙区光武街道榆树庄社区榆西组
地 址：南阳市卧龙区建设西路
负 责 人：张某生，任组长
被申请人：南阳市卧龙区人民政府
法定代表人：杜勇，任区长
第 三 人：南阳市高新区百里奚街道黄岗社区麒东组
地 址：南阳市卧龙区建设西路
负 责 人：刘某，任组长
申请人对被申请人2021年1月25日作出的《南阳市卧龙区人民政府关于卧龙区光武街道榆树庄社区榆西组与高新区百里奚街道黄岗社区麒东组土地权属争议处理决定书》（宛龙政土〔2021〕4号，以下简称《处理决定》）不服，于2021年3月19日向本机关申请行政复议，本机关已依法受理。经通知第三人参加复议及延期审理，现已审理终结。
申请人请求：依法撤销《处理决定》并确定案涉土地归申请人集体所有。
申请人称：
一、《处理决定》适用法律依据错误。根据案涉土地历史承包情况及《处理决定》调查认定的基本事实可知，案涉土地自上世纪70年代以来，一直由榆树庄社区村民承包，基于承包关系的稳定长久，该土地仍应当由榆西组村民承包。根据《中华人民共和国土地承包法》的规定，该承包关系受法律保护，任何单位和个人不能违反法律规定，破坏该土地承包关系。国家法律法规及相关政策均要求土地承包的“长久不变”，严禁强行改变土地权属关系，不得通过行政部门违法干预等手段改变承包内容。
二、《权属界线协议书》因违反法律规定无效。《土地承包法》第五十二条规定，“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。第六十条规定“任何组织和个人强迫进行土地承包经营权互换、转让或者土地经营权流转的，该互换、转让或者流转无效。”由此可见，《权属界线协议书》、一调图和土地界址点图，均不符合法律规定的变更案涉土地承包关系的法定程序，违反相关法律规定，应当认定无效。
被申请人称：《处理决定》事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，应予维持。2019年6月28日，卧龙区自然资源局安排工作人员前往榆西组和麒东组先期进行了摸底调查，随后分别对两个村民小组的相关人员进行了询问，2019年8月30日召开了专项会议。2019年11月15日，工作人员前往争议现场确定争议范围，由争议双方共同指认边界，并由双方共同认可的测绘公司进行测绘。经双方确认，争议土地面积为6.642亩，其中榆树庄社区榆西组3.197亩，黄岗社区麒麟岗东组3.445亩，双方签字认可权属界线协议书。
因案情复杂，卧龙区自然资源局于2020年1月7日作出延期六个月的决定并分别送达给榆西组和麒东组。后又因疫情原因，卧龙区自然资源局于2021年1月18日召开了证据交换质证及听证会议，双方对因疫情原因延长处理时间无异议。卧龙区人民政府于2021年1月25日作出《处理决定》，于2021年2月19日送达麒东组，于2021年2月20日送达榆西组。
第三人称：
一、本案争议的6.642亩土地自1950年土地改革至今，由麒东组所有并使用，《处理决定》认定事实错误。1.本案争议土地在解放前由包振江开垦，后交给在麒东组居住的女婿吕英杰耕种，合作化后，归入麒东组集体所有。2.南阳市各级政府和街道办事处在对案涉土地实施环境整治等行政行为时，均是对准麒东组作出并要求麒东组执行。3.2004年案涉土地北边修建道路时，也是对准麒东组进行征用和补偿。4.存放于南阳市自然资源和规划局的地籍档案中，《权属界线协议书》也明确案涉土地属于麒东组。5.榆西组张保志、黄建立毁林的刑事案件也说明案涉土地由麒东组占有并使用。6.南阳市卧龙区公证处出具的南市民字第0128号《公证书》所述的林场丈量登记平面图是复议申请人单方丈量绘制，不代表实际占有。
二、建林场及将林场承包给蒋丰君一事，与案涉土地没有关联性。申请人所称的林场在案涉土地以北，没有证据证明林场包含案涉地块。
三、案涉土地历史延续在麒东组，现实占有也在麒东组，另有《权属界线协议书》等证据为证，麒东组自土改以来，已连续使用70年，即使从双方签订《权属界线协议书》也已有30年，该地块应当依法确权给麒东组所有。
经审理查明：
一、争议宗地位于南阳市土产日杂仓库西墙外，面积为6.642亩，榆树庄社区榆西组称其“牛槽沟上头地”，黄岗社区麒麟岗村麒东组称其“老包地”。争议土地现状为空地。
二、20世纪70年代，榆树庄村将下辖几个村民小组的部分土地统一收回，兴办林场栽种果树。1985年至1996年， 榆树庄村民委员会与本村村民蒋丰君签订《林场承包协议书》，将林场承包给蒋丰君。该协议书上载明的承包地四至为：“东至地区仓库，南至其林岗地边，西至付岗地边，北至地区粮转站南墙”。1996年榆树庄村决定收回林场地，对林场区域进行了现场测量并手工绘制了平面图，现场勘查及绘图过程由南阳市卧龙区公证处公证。榆西组认为，该平面图南侧的5.9064亩空白地系本案争议土地。麒东组认为该平面图的绘制系榆树庄村的单方行为，不代表实际占有。
关于争议地的历史来源，申请人和第三人均未提供充分证据予以证实。榆西组村民刘书申出具证言，认为该争议地解放前是镇平菩提寺老和尚的，由榆树庄村五里沟村民租种，解放后该地块分给五里沟组，阚保文任村支书时，将争议地调整给了榆西组。第三人黄岗社区村民吕东红出具证言，认为该地解放前是其外公包振江开垦的荒地，后该地转让给包振江的女婿吕英杰耕种，土改后该地块归麒麟岗所有。
三、2019年6月28日，南阳市自然资源和规划局指定卧龙区自然资源局承办黄岗社区麒东组与榆树庄社区榆西组相毗邻宗地的土地所有权确认案件。卧龙区自然资源局调取了《权属界线协议书》一份，该协议书由黄岗村民委员会于1989年12月3日签章，榆树庄村民委员会于1990年5月7日签章。该协议书明确了榆树庄村与黄岗村的界线位置，双方同意协议书附图中所示的境界线为具有法律效力的界线，并注明“原始依据是政府行为，望双方共同遵守。”2019年7月，卧龙区自然资源局安排工作人员前往榆西组和麒东组进行摸底调查，随后分别对两个村民小组的相关人员进行了询问，2019年8月30日召开了专项会议。2019年11月15日，卧龙区自然资源局组织人员前往争议现场确定争议范围，由争议双方共同指认边界，并由双方共同认可的测绘公司进行测绘。经双方确认，争议面积为6.642亩。将《权属界线协议书》中的界线位置套入现场测绘图，位于榆树庄社区榆西组一侧的面积为3.197亩，位于黄岗社区麒东组一侧的面积为3.445亩。
因案情复杂，卧龙区自然资源局于2020年1月7日作出延期六个月的决定并分别送达给榆西组和麒东组。后又因疫情原因，卧龙区自然资源局于2021年1月18日召开了证据交换质证及听证会议，争议双方对因疫情原因延长原处理时间表示无异议。
四、卧龙区自然资源局经过调查，认定案涉土地在历史上属于榆树庄村委会管辖，榆树庄村委会曾在牛槽沟和牛槽沟西岗约200余亩土地上办过榆树庄林场，该林场包含案涉土地。后该林场承包给榆树庄村村民蒋丰君，1996年承包合同到期后，村委会决定收回林场地并退还给各组各户。因争议地块土地贫瘠且距村较远，榆树庄村无人想要，便一直空闲。2000年左右，麒麟岗村群众在该地块栽种杨树、红薯等作物。随后双方多次交涉，未达成协议，土地确权颁证工作也因存在权属争议未能进行。因争议双方均不同意调解，卧龙区人民政府依据《土地管理法》第九条、第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第四条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、第二十一条之规定，按照争议双方签字认可的争议地块界址点图，对比黄岗村委和榆树庄村委共同签字认可的一调权属界线协议书，于2021年1月25日作出《处理决定》，将争议土地中3.197亩土地确定给榆西组集体所有和使用，将争议土地中3.445亩土地确定给麒东组集体所有和使用。
本机关认为：
一、根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条第五款之规定，“同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者其他部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”卧龙区自然资源局根据南阳市自然资源和规划局指定，承办本次争议案件的调查处理，并报卧龙区人民政府作出确权决定，符合法律规定。
二、根据卧龙区自然资源局在调查过程中对榆树庄村村民张文生所作的笔录，张文生与村长张万才（已逝）接到上级通知需要签订权属界线协议书，争议双方在界线清楚没有争议的情况下签字盖章确认。该协议书原件存于南阳市自然资源和规划局，注明“原始依据是政府行为”，结合《权属界线协议书》签订的时间可以看出，该协议书的签订是当时政府领导下普遍开展的一项专项工作，具有在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行总登记的性质。榆树庄村和黄岗村自1990年签订协议书后，至2016年两村及各组均未对该协议书提出异议，以《权属界线协议书》作为划分争议地块权属的依据较为适当。卧龙区自然资源局组织争议双方在2019年11月15日前往争议现场确定争议范围，由争议双方共同指认边界，并由双方共同认可的测绘公司进行测绘，结合《权属界线协议书》作出《处理决定》，事实清楚，内容适当。
三、本案中，卧龙区自然资源局对争议地情况进行了调查，组织争议双方代表到争议现场进行指界测绘，召开了证据交换质证和听证会，经调解无效后，报被申请人作出《处理决定》，上述处理程序正当。但需要指出的是，《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”本案中，卧龙区自然资源局于2019年6月28日收到上级土地主管部门指定承办该土地争议的调查处理工作，2020年1月7日作出延期六个月的决定，该延期决定作出时间已超过法定6个月的调查期限。且作出延期决定后，被申请人于2021年1月25日作出《处理决定》，虽受到新冠疫情影响，也仍明显超出法定处理期限，行政程序违法。同时，被申请人未能向本机关提交将《处理决定》送达给争议双方的证明材料，亦属程序违法。鉴于本案实体处理并无不当，从减少当事人诉累的角度出发，不再因程序违法予以撤销。
综上所述，《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当，但处理程序违法。
根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：3.违反法定程序的。”之规定，本机关决定：确认被申请人于2021年1月25日作出的《南阳市卧龙区人民政府关于卧龙区光武街道榆树庄社区榆西组与高新区百里奚街道黄岗社区麒东组土地权属争议处理决定书》（宛龙政土〔2021〕4号）程序违法。
如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2021年5月27日